국유재산 대부계약과 대부료·연체료

국유 일반재산을 빌려 쓰는 대부계약은 국가가 사경제 주체로서 맺는 사법상 계약이다(2020다289163). 대부료가 밀리면 국가는 국세징수법 강제징수를 준용해 거둘 수 있어, 특별한 사정이 없는 한 민사소송으로는 청구하지 못한다(2014다203588). 대부계약 없이 쓰면 변상금과 별도로 대부료 상당 부당이득도 청구될 수 있다(2011다76402).

쉽게 말하면 — 한 자영업자가 국가 소유의 빈 땅(일반재산)을 빌려 주차장으로 쓰기로 대부계약을 맺은 경우입니다. 영구시설물 축조나 개발재산 같은 특례가 없는 보통의 토지라면 대부기간은 5년 이내로 정해집니다(국유재산법 제46조 제1항 제3호). 이 계약은 보통의 임대차처럼 사법상 계약이어서, 대부료 고지서는 행정처분이 아니라 돈을 내라는 청구입니다. 다만 기한까지 내지 않으면 연체료가 붙을 수 있고, 국가는 세금 체납처럼 강제징수로 거둘 수 있습니다(같은 법 제73조 제1항·제2항). 기간이 끝난 뒤 다른 점유 권원 없이 계속 쓰면 원칙적으로 대부료의 100분의 120에 해당하는 변상금 대상이 되고, 법이 정한 징수 제외 사유가 있으면 부과되지 않습니다(같은 법 제72조 제1항).

국유재산 대부계약은 어떤 성질의 계약인가?

국유 일반재산의 대부계약은 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 맺는 사법상 계약이다(2020다289163 판결요지 ②). 그래서 권리관계에는 사법 규정이 적용되는 것이 원칙이다. 다만 계약 한쪽이 국가이고 목적물이 국유재산이라는 공적 특성 때문에 국유재산법 등 특별법의 규제를 받을 수 있다(같은 판결요지 ②).

대부계약이란 일반재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약이다(국유재산법 제2조 제8호). 일반재산은 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다(같은 법 제6조 제3항). 행정재산은 공용·공공용·기업용·보존용 재산이다(같은 조 제2항). 행정재산을 쓰려면 대부계약이 아니라 사용허가를 받는다(같은 법 제2조 제7호; 같은 법 제30조 제1항).

자기가 쓰는 재산이 어느 쪽인지는 국가와 맺은 문서로 확인한다. 「대부계약」을 맺었다면 일반재산이고, 「사용허가」를 받았다면 행정재산이다(국유재산법 제2조 제7호·제8호). 일반재산은 대부하거나 처분할 수 있다(같은 법 제41조 제1항).

대부료 납부고지도 행정처분이 아니라 사법상 이행청구다. 대법원은 당시 법의 국유「잡종재산」 대부와 그 대부료 납부고지를 이렇게 보았다(99다61675 판결요지 [1]). 당시의 잡종재산은 현행 국유재산법의 일반재산에 해당한다(2011다76402 판결요지 [다수의견] (가)).

준보전국유림 대부계약에 대해서는 대법원이 특별히 규제하는 법령이 없는 이상 민법의 임대차 규정이 적용될 수 있다고 했다(2020다289163 판결요지 ②). 준보전국유림은 국유재산법의 일반재산으로 본다(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제16조 제3항).

대부기간과 갱신은 어떻게 정해지나?

일반재산의 대부기간은 재산 종류에 따라 1년에서 20년 이내로 정하고, 중앙관서의 장등은 끝난 계약을 같은 상한 안에서 갱신할 수 있다(국유재산법 제46조 제1항·제2항). 중앙관서의 장등이란 중앙관서의 장과 일반재산의 관리·처분 사무를 위임·위탁받은 자를 말한다(같은 법 제2조 제11호).

재산 종류별 상한은 다음 표와 같다.

대상 재산	대부기간 상한	근거
조림을 목적으로 하는 토지와 그 정착물	20년	국유재산법 제46조 제1항 제1호
대부받은 자의 비용으로 시설을 보수하는 건물(대통령령으로 정하는 경우에 한정)	10년	국유재산법 제46조 제1항 제2호
그 밖의 토지와 그 정착물	5년	국유재산법 제46조 제1항 제3호
그 밖의 재산	1년	국유재산법 제46조 제1항 제4호
제18조 제1항 단서에 따라 영구시설물을 축조하는 경우	10년	국유재산법 제46조 제1항 단서
제58조·제59조의2에 따라 개발된 일반재산	30년(20년 범위에서 한 차례 연장)	국유재산법 제46조 제4항

갱신은 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고 종전 대부기간과 관계없이 위 상한 안에서 할 수 있다(국유재산법 제46조 제2항 본문). 수의계약 방법으로 대부할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다(같은 항 단서). 갱신을 받으려는 사람은 대부기간이 끝나기 1개월 전에 중앙관서의 장등에 신청하여야 한다(같은 조 제3항).

법은 대부기간이 끝난 뒤 다시 대부계약 없이 계속 쓰거나 점유한 자를 무단점유자에 포함한다(국유재산법 제2조 제9호). 다만 점유나 사용·수익을 정당화할 다른 법적 지위가 있으면 변상금을 부과할 수 없다(2023다210991 판결요지 [1]). 무단점유자에게 생기는 일은 아래 변상금 절에서 설명한다.

대부료와 연체료는 어떻게 정해지나?

대부료는 대통령령의 요율과 산출방법에 따라 매년 징수하고, 기한까지 안 내면 중앙관서의 장등이 연체료를 징수할 수 있다(국유재산법 제47조 제1항; 같은 법 제32조 제1항; 같은 법 제73조 제1항). 대부료에는 행정재산 사용료 규정이 준용된다. 준용이란 다른 제도에 관한 규정을 성질에 맞게 바꾸어 적용한다는 뜻이다.

대부료

연간 대부료는 그 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱해 정하고, 월·일·시간 단위로 계산할 수 있다(국유재산법 시행령 제29조 제1항 본문; 국유재산법 시행령 제51조). 「이상」이므로 일률적으로 5%가 되는 것은 아니고, 농업·어업 용도나 소상공인·중소기업이 직접 쓰는 경우처럼 별도 요율이 정해진 경우는 그 요율을 쓴다(같은 항 단서 각 호). 토지의 재산가액은 산정 당시의 개별공시지가(없으면 공시지가를 기준으로 산출한 금액)를 적용하고, 대부기간 동안 연도마다 정한다(국유재산법 시행령 제29조 제2항 제1호). 다만 경쟁입찰로 대부한 경우 첫해 대부료는 원칙적으로 최고입찰가로 정하고, 갱신하지 않은 대부기간 중 둘째 해부터는 별도 계산식으로 산출한다. 소상공인·중소기업이 직접 쓰는 재산에 대해 재난·경기침체 등으로 총괄청이 기간을 정해 고시한 경우에는 그 기간에 같은 조 제1항 제6호 단서·제6호의2의 요율로 산출한다(같은 조 제6항 단서).

대부료를 정하고 거두는 방법은 다음과 같다. 각 항목은 따로 적용된다.

연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이하이면 대부기간의 대부료를 한꺼번에 거둘 수 있다(국유재산법 제32조 제1항 단서). 이때 기간 중 대부료가 늘거나 줄어도 추가로 거두거나 돌려주지 않는다(같은 조 제4항).
대부료는 나누어 내게 할 수 있다. 연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이상이면 보증금 예치나 이행보증조치를 하게 하여야 한다(국유재산법 제32조 제2항).
연간 대부료의 전부나 일부를 대부보증금으로 환산해 받을 수 있다(국유재산법 제47조 제2항).
같은 사람이 1년을 넘겨 계속 쓰는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 대부료를 조정할 수 있다(국유재산법 제33조 제1항).
지방자치단체가 직접 공용·공공용·비영리 공익사업용으로 쓰거나, 대통령령으로 정하는 공공단체가 직접 비영리 공익사업용으로 쓰는 경우에는 면제할 수 있다. 재난으로 쓰지 못한 기간도 면제할 수 있다(국유재산법 제34조 제1항 제2호·제3호·제2항).

연체료

연체료를 매기는 연체기간은 납기일부터 60개월을 넘을 수 없다(국유재산법 제73조 제1항 후단). 대부료를 납부기한까지 내지 않으면 납부기한 경과 후 15일 이내에 연체료를 붙여 15일 이내의 기한을 정한 납부고지를 한다. 연체료율은 연체기간에 따라 다음과 같다(국유재산법 시행령 제72조 제1항).

연체기간	연체료율	근거
1개월 미만	연 7퍼센트	국유재산법 시행령 제72조 제1항 제1호
1개월 이상 3개월 미만	연 8퍼센트	국유재산법 시행령 제72조 제1항 제2호
3개월 이상 6개월 미만	연 9퍼센트	국유재산법 시행령 제72조 제1항 제3호
6개월 이상	연 10퍼센트	국유재산법 시행령 제72조 제1항 제4호

처음 고지한 납부기한까지 고지한 금액을 내면 고지한 날부터 낸 날까지의 연체료는 징수하지 않는다(같은 영 제72조 제2항). 재난·경기침체 등으로 총괄청이 대상과 기간을 정해 고시하면 그 기간의 대부료 연체료를 감경할 수 있다(같은 조 제3항). 연체료는 이행지체가 생긴 때 비로소 지급의무가 생긴다. 대법원은 당시 국유잡종재산 대부계약의 연체료 약정을 지연배상의 예정으로 보아 이렇게 판단했다(99다61675 판결요지 [2]). 지연배상의 예정이란 늦게 이행할 때 낼 손해배상액을 미리 정해 두는 약정이다(손해배상액의 예정).

고지된 대부료가 정당한 금액보다 많더라도 그 이유만으로 고지가 부적법해지지는 않는다(99다61675 판결요지 [3]). 그래서 대부받은 사람은 정당한 금액 범위에서는 고지서의 기간이 지나면 지체책임을 진다. 나중에 정당한 금액으로 감액돼도 이미 생긴 지체의 효력에는 영향이 없다(같은 판결요지 [3]).

다만 대부계약이나 계약에서 정한 관계 법령에 따르지 않고 산정되어 정당한 금액보다 현저히 과다한 고지는 적법한 이행청구가 아니다(99다61675 판결요지 [3]). 이런 고지로는 연체료 책임의 발생요건인 이행청구가 있었다고 볼 수 없다. 그 사건에서는 당초 고지액이 정당하게 다시 산정한 금액보다 약 55% 많았다(같은 판결요지 [4]).

산림청장이 국유림법에 따라 대부한 국유림은 연체금을 따로 정한다. 납부기한 다음 날부터 1일 10만분의 16의 이자율로 계산하고, 대부료등의 100분의 30을 넘지 못한다(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제23조 제7항).

대부료를 안 내면 국가는 민사소송을 낼 수 있나?

국유 일반재산의 대부료는 국세징수법을 준용한 특별구제절차로 거두므로, 특별한 사정이 없는 한 민사소송으로 지급을 구할 수 없다(2014다203588). 대법원은 이 절차를 「간이하고 경제적인 특별구제절차」라고 했다(같은 판결).

현행법상 중앙관서의 장등은 대부료·변상금·연체료 등이 납부기한까지 납부되지 않으면 「국세징수법」 제10조와 강제징수 규정을 준용해 징수할 수 있다(국유재산법 제73조 제2항). 강제징수란 체납자의 재산을 압류·매각해 체납액에 충당하는 절차다. 징수하는 방법은 다음과 같다.

중앙관서의 장(일반재산 관리·처분 사무를 위임받은 자 포함)은 직접 징수하거나 관할 세무서장이나 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있다(국유재산법 제73조 제2항 제1호).
관리·처분 사무를 위탁받은 자는 관할 세무서장 등에게 징수하게 할 수 있다(같은 항 제2호).

사무를 위탁받은 한국자산관리공사가 대부료 지급을 구한 소에서, 그 부분은 권리보호의 이익이 없어 부적법하다는 판단이 유지됐다(2014다203588). 당시 조문은 「국세징수법」 제23조와 체납처분 규정을 준용했다. 지방자치단체의 공유 일반재산 대부료도 지방세 체납처분의 예에 따른 절차가 있어 같은 결론이다(2013다207941 판결요지 [1]).

강제징수 규정을 준용해 징수할 수 있더라도 사법상 계약이라는 대부계약의 성질은 달라지지 않는다. 대법원은 당시 법의 체납처분 준용 규정에 대해 이렇게 보았다(99다61675 판결요지 [5]). 그 사건은 대부받은 회사가 이미 낸 연체료를 부당이득으로 돌려 달라며 국가를 상대로 낸 민사소송이었다.

대부계약 없이 쓰면 변상금과 부당이득은 어떻게 되나?

무단점유자에게는 원칙적으로 사용료나 대부료의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수한다(국유재산법 제72조 제1항). 법이 정한 징수 제외 사유가 있으면 징수하지 않는다(같은 항 단서). 국가는 이와 별도로 무단점유자를 상대로 민사상 부당이득반환청구의 소를 낼 수 있다(2011다76402 판결요지 [다수의견] (가)).

변상금

변상금은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 쓰거나 점유한 무단점유자에게 부과하는 금액이다(국유재산법 제2조 제9호). 기간이 끝난 뒤 다시 계약 없이 계속 쓰는 사람도 무단점유자에 포함된다(같은 호). 다만 다음 어느 하나에 해당하면 변상금을 징수하지 않는다(같은 법 제72조 제1항 단서).

등기사항증명서 등 공부상 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 치르고 권리를 취득했는데, 취득 후 그 재산이 국유재산으로 밝혀져 국가에 귀속된 경우(취득자의 상속인·승계인 포함)
국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 점유하거나 쓰게 한 경우

변상금은 무단점유 경위·용도·경제적 사정 등을 고려해 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다(국유재산법 제72조 제2항). 법률은 상한만 정하므로 실제 유예·분납 기간과 요건은 대통령령에서 확인한다. 변상금을 징수할 때에는 사용료·대부료의 조정을 하지 않는다(같은 조 제3항).

점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 사람에게 한 변상금 부과처분은 당연무효다(2023다210991 판결요지 [1]). 당연무효란 하자가 중대·명백해 처음부터 효력이 없다는 뜻이다. 사업시행계획상 정비구역의 일반재산이 사업시행자에게 양도될 예정인 경우가 그 예다. 사용관계를 달리 정했다는 등 특별한 사정이 없는 한, 사업시행자는 사업시행인가 때부터 소유권 취득에 상당한 기간 동안 그런 지위에 있다(같은 판결요지 [2], 당시 도시정비법 사안).

부당이득반환청구

변상금 부과는 행정처분이고 그 징수권은 공법상 권리다. 반면 부당이득반환청구권은 국가가 소유자로서 가지는 사법상 채권이다(2011다76402 판결요지 [다수의견] (가)). 이 다수의견은 구 국유재산법 사안이며, 일반재산 관리를 위탁받은 한국자산관리공사에도 같은 법리가 적용된다고 했다.

반환할 부당이득은 특별한 사정이 없는 한 국유재산 관련 법령에서 정한 대부료 상당액이다(2011다76402 판결요지 [다수의견] (나)). 1년 넘게 점유했더라도 감액 조정한 대부료가 아니라 현행 국유재산법 제47조 제1항·같은 법 제32조 제1항의 방법으로 산출한 대부료가 기준이다(2014다44932 판시사항 [2], 이유 3).

변상금 부과·징수권을 행사했더라도 부당이득반환청구권의 소멸시효는 중단되지 않는다(2013다3576 판결요지). 소멸시효 중단이란 진행하던 시효기간을 없애고 처음부터 다시 진행하게 하는 효과다. 2014다44932에서 대법원은 소 제기일부터 거슬러 5년(국가재정법 제96조 제1항)보다 앞선 기간의 부당이득반환청구권이 시효로 소멸했다고 계산했다(이유 2).

대부계약은 언제 해제·해지되나?

대부받은 사람이 부정한 방법으로 대부를 받았거나 대부료를 기한까지 내지 않는 등의 사유가 있으면 중앙관서의 장등은 대부계약을 해제하거나 해지할 수 있다(국유재산법 제47조 제1항; 같은 법 제36조 제1항). 국유림 대부는 국유림법이 취소 사유를 따로 정한다.

일반재산 대부계약

대부계약의 해제·해지에는 사용허가의 취소·철회 조문이 준용된다(국유재산법 제47조 제1항). 준용되는 사유는 다음 어느 하나다(같은 법 제36조 제1항).

거짓 진술을 하거나 거짓으로 작성한 증명서류를 제시하거나 그 밖에 부정한 방법으로 대부를 받은 경우
대부받은 재산을 승인 없이 다른 사람에게 사용·수익하게 한 경우(국유재산법 제30조 제2항 준용)
재산의 보존을 게을리하거나 사용목적을 위배한 경우
납부기한까지 대부료를 내지 않거나 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 않은 경우
승인 없이 대부받은 재산의 원래 상태를 변경한 경우

국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 쓸 필요가 생긴 경우의 철회 조문도 준용된다(국유재산법 제36조 제3항 전단). 그로 인해 손실이 생기면 그 재산을 사용할 기관이 손실을 보상하여야 한다(같은 항 후단).

제1항 제1호부터 제3호까지 또는 제5호의 사유로 사용허가가 취소·철회된 자에게는 그 날부터 2년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간 동안 사용허가를 하지 못한다(국유재산법 제36조 제2항). 대부계약에도 제36조가 준용되므로, 대부료 미납(제4호)이 아닌 위 사유로 해제·해지되면 일정 기간 다시 대부받지 못할 수 있다(같은 법 제47조 제1항). 이 제한은 2026년 8월 20일 시행 이후 사용허가를 받은 자를 취소·철회하는 경우부터 적용된다(법률 제21344호 부칙 제1조·제3조).

계약이 끝나면 대부받은 사람은 재산을 원래 상태대로 반환하여야 한다(국유재산법 제38조 본문). 미리 상태 변경을 승인받았다면 변경된 상태로 반환할 수 있다(같은 조 단서). 대부보증금은 돌려받되, 내지 않은 대부료·공과금 등은 빼고 받는다(같은 법 제47조 제3항).

국유림 대부

산림청장은 국유림 대부를 받은 사람이 다음 어느 하나에 해당하면 대부를 취소하고 반환하게 할 수 있다(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제26조 제1항). 거짓이나 부정한 방법으로 대부를 받은 때에는 취소하여야 한다(같은 항 단서). 같은 항 각 호 가운데 이 글과 관계된 것은 다음과 같다.

납부기한 내에 대부료등을 내지 않거나 보증금 예치·이행보증조치를 하지 않은 때(제2호)
권리양도·명의변경 제한 등을 위반한 때(제4호)
대부계약서상의 의무를 위반한 때(제5호)

준보전국유림 대부권을 산림청장 허가 없이 양도했더라도, 다른 사정이 없는 한 양도계약 자체는 유효하다(2020다289163 판결요지). 이 판결은 권리를 양도하려면 허가를 받으라고 정하던 당시 조문에 관한 것이다. 현행 조문은 양도·명의변경을 원칙적으로 금지하고 정해진 경우에만 허가를 받게 한다(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제25조 제1항·제2항).

실무 체크포인트

받은 문서가 대부계약인지 사용허가인지 먼저 본다. 대부계약은 일반재산, 사용허가는 행정재산에 쓰는 제도다(국유재산법 제2조 제7호·제8호).
갱신을 원하면 대부기간이 끝나기 1개월 전에 신청한다. 신청은 중앙관서의 장등에 한다(국유재산법 제46조 제3항). 기간이 끝난 뒤 다른 점유 권원 없이 계속 쓰면 무단점유자로서 원칙적으로 변상금 대상이 되고, 법이 정한 징수 제외 사유가 있으면 부과되지 않는다(같은 법 제2조 제9호; 같은 법 제72조 제1항).
고지된 대부료를 계약서의 산정 기준과 대조한다. 단순히 과다하게 고지됐다는 이유만으로 정당한 금액 부분의 지체책임이 없어지지는 않는다. 그러나 계약이나 관계 법령에 따르지 않아 현저히 과다한 고지는 적법한 이행청구가 아니어서, 그 고지만으로는 연체료 책임이 생기지 않는다(99다61675 판결요지 [3]).
연체료율과 연체기간을 확인한다. 연체료율은 연체기간에 따라 연 7~10퍼센트이고 고시에 따라 감경될 수 있으며(국유재산법 시행령 제72조 제1항·제3항), 연체기간은 납기일부터 60개월을 넘지 못한다(국유재산법 제73조 제1항 후단).
계약이 끝나면 원상회복과 보증금 정산을 함께 챙긴다. 승인받지 않은 변경은 원래 상태로 되돌려 반환하고(국유재산법 제38조), 대부보증금은 미납 대부료·공과금을 뺀 금액으로 돌려받는다(같은 법 제47조 제3항).