농지전용 - 신우법무사

농지의 전용이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것이다(농지법 제2조 제7호). 농지를 전용하려면 원칙적으로 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 하고(농지법 제34조 제1항), 전용하는 자는 원칙적으로 농지보전부담금을 낸다(농지법 제38조 제1항·제6항).

쉽게 말하면 — 농사짓던 땅을 집·공장·창고처럼 농사가 아닌 용도로 쓰는 것이 농지전용입니다. 그냥 쓸 수는 없고 허가를 받거나 신고를 해야 하며, 원칙적으로 농지가 줄어드는 대가로 농지보전부담금이라는 돈을 냅니다. 필요한 허가나 신고 없이 전용하면 원상회복 명령을 받고 형사처벌 대상이 됩니다.

무엇이 전용인가

전용의 정의는 용도 기준이다. 농업생산이나 농지개량 외의 용도로 쓰면 전용이고, 농지법 제2조 제1호 나목이 정한 농축산물 생산시설·개량시설의 용도로 쓰는 것은 전용으로 보지 않는다(같은 조 제7호 단서).

전제가 되는 것은 그 토지가 농지인지다. 농지인지는 공부상 지목과 관계없이 사실상의 현상에 따라 판단한다. 다만 현상 기준만으로 닫히지 않는다. 농지법 제2조 제1호 가목 단서의 위임으로 농지법 시행령 제2조 제2항이 농지에서 제외되는 토지를 따로 정하기 때문이다.

지목이 전·답·과수원이 아닌 토지(지목이 임야인 토지는 제외한다)로서 경작지나 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지(농지법 시행령 제2조 제2항 제1호)
지목이 임야인 토지로서 산지전용허가(다른 법률에 따라 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 거치지 않고 경작·재배에 이용되는 토지
「초지법」에 따라 조성된 초지

그래서 순서가 있다. 지목이 전·답·과수원이면 현상 기준으로 판단하고, 그 밖의 지목과 임야는 위 제외가 먼저 걸린다. 여기에 판례가 두 방향의 제한을 더 붙였다.

현상을 잃었어도 그 상태가 일시적이면 여전히 농지다. 허가 없이 불법 전용되어 다른 용도로 쓰이고 있더라도 농지법 제42조에 따라 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하다(2018두43095, 2017두65357). 「일정 기간 사용 후 농지로 복구한다」는 조건의 일시사용허가로 바뀐 상태도 마찬가지다(2013도10544).
반대로 산지전용허가·신고 절차를 거치지 않고 불법으로 개간된 산지는 개간 후 농지로 쓰이고 있어도 원칙적으로 농지가 아니라 산지다(2015두55769). 위 시행령 제2항 제2호가 그 조문 근거이고, 농지법 제34조 제1항 제4호도 그런 농지를 산림으로 복구하는 경우를 전용허가 대상에서 뺐다.

두 번째 명제에는 증명책임이 따라붙는다. 지목이 「임야」인 토지를 농지라고 주장하는 행정청이 ① 1961. 6. 27. 이후 산지전용허가·신고 절차를 거쳐 적법하게 개간되었거나 ② 1961. 6. 27. 전에 관련 법령에 저촉됨 없이 개간되었음을 주장·증명하여야 한다. 대법원은 그 증명이 없으면 토지 전체를 농지로 보아 한 부과처분이 전부 위법하다고 하여 원심을 파기·환송했다(2015두55769). 그 날짜는 구 「임산물 단속에 관한 법률」이 시행되어 임야의 개간에 허가·신고가 필요해진 시점이다.

지목이 전·답·과수원이면 실제로 농사에 쓰이는지로 판단합니다. 그 밖의 지목은 3년 이상 계속 농사에 쓰여야 농지가 되고, 지목이 임야인 토지는 산지전용허가를 거치지 않고 경작에 쓰이면 원칙적으로 농지가 아닙니다(농지법 시행령 제2조 제2항). 그 기준이 되는 1961. 6. 27.은 임야 개간에 허가·신고가 필요해진 날이고, 그보다 앞서 적법하게 개간된 임야는 농지일 수 있습니다(2015두55769). 한편 무단으로 흙을 덮어 창고 부지처럼 만들어 놓아도 원래대로 되돌려야 할 상태라면 법은 여전히 농지로 봅니다. 허가 없이 산을 깎아 밭으로 만든 땅이 농지라고 주장하려면 관청이 적법하게 개간되었음을 증명해야 합니다.

허가·협의·신고 중 어느 경로인가

주요 절차는 넷이고, 법이 협의·허가 대상에서 직접 뺀 예외가 따로 있다.

전용허가·협의·신고

전용허가가 원칙이다(농지법 제34조 제1항). 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의도 여기 포함된다. 조문의 허가권자는 농림축산식품부장관이지만 그 권한의 일부는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사나 시장·군수·자치구구청장에게 위임할 수 있으므로, 실제 신청 창구와 처분청은 권한의 위임 여부를 따로 확인해야 한다(농지법 제51조 제1항). 허가받은 농지의 면적이나 경계 등 중요 사항을 바꿀 때에도 허가를 받는다.

전용협의는 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 미리 농림축산식품부장관과 하는 것이다(농지법 제34조 제2항). 협의 대상은 셋이다. 도시지역에 주거·상업·공업지역을 지정하거나 도시·군계획시설을 결정할 때 그 예정지에 농지가 포함된 경우다(제1호). 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때 그 예정지에 농지가 포함된 경우도 같다(제1호의2). 도시지역 녹지지역과 개발제한구역의 농지에 개발행위허가나 형질변경허가를 하는 경우도 협의를 거친다(제2호). 다만 이미 지정된 주거·상업·공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 그 지역 안에서 도시·군계획시설을 결정할 때에는 제1호 협의 대상에서 빠진다(같은 조 제2항 제1호 단서). 허가가 면제되는 범위에는 지역 요건이 붙는다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 위 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우에만 별도의 전용허가를 받지 않는다(같은 조 제1항 제2호). 협의를 거쳤다는 사정만으로 지역과 무관하게 허가가 면제되는 것이 아니다.

전용신고는 법이 열거한 시설의 범위·규모와 농업진흥지역 여부, 설치 주체 등의 요건으로 정해진다(농지법 제35조 제1항, 농지법 시행령 제36조·별표 1). 농업인 주택·어업인 주택·농축산업용 시설·농수산물 유통가공 시설(제1호), 어린이놀이터·마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설(제2호), 농수산 관련 연구 시설과 양어장·양식장 등 어업용 시설(제3호)이다. 여기의 농축산업용 시설에서 농지법 제2조 제1호 나목의 개량시설과 농축산물 생산시설은 빠진다. 그 시설의 용도로 쓰는 것은 애초에 전용이 아니기 때문이다. 시장·군수·자치구구청장은 신고 내용이 법에 적합하면 수리하여야 한다(농지법 제35조 제2항).

전용허가의 특례에 따른 신고가 네 번째 경로다. 대상은 농지법 제6조 제2항 제9호의2의 영농여건불리농지다(농지법 제43조). 법률 요건은 농업진흥지역 밖이면서 평균경사율이 15퍼센트 이상인 농지다. 시행령은 여기에 시·군 읍·면 지역, 집단화된 농지의 규모 2만 제곱미터 미만, 시장·군수가 영농 여건이 불리하고 생산성이 낮다고 인정하여 조사·고시한 농지일 것을 더한다(농지법 시행령 제5조의2). 그 농지를 전용허가를 받아야 하는 자가 전용하려면 제34조 제1항이나 제37조 제1항에도 불구하고 시장·군수·자치구구청장에게 신고하고 전용할 수 있다. 농지법 제35조의 전용신고와는 별개다.

허가 제한·취소

허가를 받는다고 무엇이든 되는 것은 아니다. 대통령령으로 정한 대기오염물질배출시설 등 농지법 제37조 제1항 각 호의 시설 부지로 쓰려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만 도시지역·계획관리지역·개발진흥지구에 있는 농지는 그 시설의 부지로 쓰더라도 허가할 수 있다(같은 항 단서). 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 우량농지를 보전할 필요가 있거나 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 지장·훼손 우려가 있는 경우, 사업계획·자금조달계획이 불확실하거나 전용 면적이 지나치게 넓은 경우 등에 전용을 제한할 수 있다(같은 조 제2항).

허가는 취소될 수 있다. 거짓이나 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고한 경우 등 농지법 제39조 제1항 각 호에 해당하면 허가를 취소하거나 공사중지·조업정지·사업규모 축소·사업계획 변경 등을 명할 수 있고, 제7호의 조치명령 위반은 취소하여야 한다(같은 항 단서). 허가가 취소되면 이미 낸 농지보전부담금은 환급 대상이 된다(농지법 제38조 제5항 제1호).

인허가 의제

협의 경로에서 주의할 것이 있다. 다른 법률의 인허가 의제조항이 관계 행정청과의 사전 협의를 요구하는 경우, 의제는 실제로 협의한 사항에 한하여 생긴다. 의제 제도의 취지는 창구 단일화이지 실체적 요건 심사의 배제가 아니므로, 협의 절차를 거치지 않았다면 다른 법률에 따른 승인이 있었더라도 전용허가가 의제되지 않는다. 대법원은 협의 없이도 의제 효력이 생겼다고 본 원심을 파기·환송했다(2018두43095). 그 결과 그 토지의 전용은 불법 전용이 되고, 뒤에 다시 전용하려 할 때 여전히 농지로 취급된다.

일시사용은 따로다

일정 기간만 쓰고 농지로 되돌릴 때에는 전용이 아니라 타용도 일시사용 경로를 쓴다. 대상은 간이 농수축산업용 시설, 주목적사업을 위한 현장 사무소·부대시설 설치나 물건 적치·매설, 토석·광물 채굴이다. 태양에너지 발전설비도 들어가지만 범위가 좁다. 「전기사업법」상 전기사업을 하기 위한 설비로서 공유수면 매립으로 조성한 토지 중 토양 염도가 일정 수준 이상인 지역 등 부령이 정한 지역에 설치하는 것이라야 하고, 설치 규모와 염도 측정방법도 농림축산식품부장관이 정한 요건에 맞아야 한다(제4호 가목·나목). 일반 농지에 태양광을 올리는 것이 이 경로로 열리는 것이 아니다. 정보통신기술을 결합한 작물재배사도 대상이지만 요건이 촘촘하다(제5호). 「건축법」상 건축허가·건축신고 대상시설이 아닌 작물재배사여야 하고 고정식온실·버섯재배사·비닐하우스는 빠진다. 여기에 인공 광원을 사용한 작물 생산, 생산환경·생육 감지 설비, 양액·관수·에너지·공조 자동제어 시스템을 모두 갖춰야 한다(농지법 시행령 제38조 제4항). 국가·지방자치단체가 아닌 자는 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장·군수·자치구구청장의 허가를 받고, 국가나 지방자치단체는 시장·군수 또는 자치구구청장과 협의한다(농지법 제36조 제1항). 다른 법률의 사업 인가·허가·승인 등과 관련하여 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 요청하는 경우에도 복구 조건을 전제로 일시사용 협의를 할 수 있다(같은 조 제2항).

신고 대상은 둘이다. 썰매장·지역축제장 등으로 일시적으로 사용하는 경우와, 위 제1호·제2호의 시설을 일시적으로 설치하는 경우다. 다만 국가나 지방자치단체는 신고 대신 시장·군수 또는 자치구구청장과 협의한다(농지법 제36조의2 제1항).

최초 기간은 시행령이 경로와 용도별로 나눈다(농지법 시행령 제38조 제1항). 제36조 제1항의 허가·협의는 간이 농수축산업용 시설·간이 처리시설과 정보통신기술을 결합한 작물재배사가 7년 이내, 주목적사업용 현장 사무소·부대시설 등은 그 주목적 사업의 시행에 필요한 기간 이내, 그 밖은 5년 이내다. 제36조 제2항의 협의는 주목적사업용 현장 사무소·부대시설 등은 그 주목적 사업의 시행에 필요한 기간 이내, 정보통신기술을 결합한 작물재배사는 7년 이내, 그 밖은 5년 이내다. 제36조의2 제1항의 신고·협의와 같은 조 제2항의 협의는 6개월 이내다. 만료 전에는 연장할 수 있고 상한이 용도별로 다르다(같은 조 제2항). 제36조 제1항의 허가·협의는 간이 농수축산업용 시설이 5년, 염해지 태양에너지 발전설비가 18년, 정보통신기술을 결합한 작물재배사가 9년, 그 밖이 3년이다. 뒤의 둘은 1회 연장기간이 3년을 넘지 못한다. 제36조 제2항의 협의는 태양에너지 발전설비 18년, 작물재배사 9년, 그 밖 3년이다. 도시·군계획시설 설치예정지 안의 농지는 그 설치시기 등을 고려해 필요한 기간으로 한다. 제36조의2의 신고·협의는 연장 대상이 아니다(제2항 본문 괄호).

제한 사유도 있다. 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 전용허가·협의나 제36조의 타용도 일시사용허가·협의를 할 때 다음에 해당하면 전용이나 일시사용을 제한할 수 있다(농지법 제37조 제2항).

우량농지로 보전할 필요가 있는 경우
일조·통풍·통작에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우
토사가 유출되는 등 인근 농지나 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우
전용 목적을 실현하기 위한 사업계획·자금 조달계획이 불확실한 경우
신청 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우

복구와 위반

법률은 허가하거나 신고를 수리하거나 협의할 때 복구계획을 제출하게 하고 복구비용을 예치하게 할 수 있다고 정한다(농지법 제36조 제3항, 농지법 제36조의2 제3항). 시행령은 허가·신고를 수리하려는 때에는 복구계획과 복구비용명세서를 제출하게 하여야 하고, 농지법 제36조 제1항 제1호의 간이 농수축산업용 시설만 뺀다(농지법 시행령 제40조 제1항). 예치된 비용은 복구계획을 이행하지 않으면 복구대행비로 쓴다. 제36조의 허가·협의 기간을 연장할 때에는 복구비용을 재산정해 차액을 추가로 예치하게 하여야 한다(농지법 제36조 제4항).

복구 조건이 붙어 있다는 점이 농지 판단으로 이어진다. 일시사용허가로 현상이 바뀌었어도 허가기간 만료 후 농지로 복구하여야 하고 현상변경의 정도와 주변 토지의 이용상황에 비추어 회복이 불가능하지 않다면, 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과해 여전히 농지다(2013도10544).

이 판단이 형사 구성요건으로 이어진다. 허가기간이 끝난 뒤 연장허가를 받지 않고 시설물을 그대로 두고 계속 쓰면 타용도 일시사용허가 없이 농지를 다른 용도로 사용한 것이 되고, 농지법 제59조 제2호의 처벌 대상이다. 전용허가 없이 전용한 경우(농지법 제58조)와는 적용 조문이 다르다. 2013도10544은 그 사안에서 유죄를 선고한 것이 아니라, 그 토지가 여전히 농지라고 볼 여지가 충분하다며 농지가 아니라고 본 원심을 파기·환송한 것이다. 농지성이 유지되어 구성요건 판단의 전제가 남는다는 데까지가 그 판결의 범위다.

농지보전부담금은 얼마이고 언제 내나

납부의무와 산정

납부의무자는 제1항 각 호가 정한다(농지법 제38조).

전용허가를 받는 자(제1호)
제34조 제2항 제1호의 협의를 거친 지역·시설 예정지의 농지를 전용하려는 자(제2호). 같은 호 단서로 협의 대상에서 제외된 농지도 포함한다
같은 항 제1호의2의 협의를 거친 구역 예정지의 농지를 전용하려는 자(제2호의2)
같은 항 제2호의 협의를 거친 농지를 전용하려는 자(제3호)
농지법 제35조나 농지법 제43조에 따라 전용신고를 하고 전용하려는 자(제5호)

납부처는 농지관리기금을 운용·관리하는 자다(같은 항).

부과의 전제가 있다. 전용하려는 토지가 농지법상 농지로서 농지전용허가·협의·신고절차의 대상이어야 한다. 농지가 아니면 부담금을 부과할 수 없다(2018두43095, 2015두55769).

부과금액은 전용면적에 제곱미터당 금액을 곱해 산출하고, 제곱미터당 금액은 개별공시지가에 다음 비율을 곱해 정한다(농지법 시행령 제53조 제1항). 농업진흥지역의 농지는 개별공시지가의 100분의 30, 농업진흥지역 밖의 농지는 100분의 20이다(농지법 시행령 제53조 제1항). 그렇게 산정한 제곱미터당 금액이 부령이 정한 금액을 넘으면 그 금액을 쓰는데, 그 상한이 제곱미터당 5만원이다(같은 조 제2항, 농지법 시행규칙 제47조의2). 부과기준일은 농지법 제38조 제7항 각 호가 정하는데, 제1호(허가 신청일)와 제4호(신고 접수일)만 법률이 직접 정하고 제2호·제3호는 「대통령령으로 정하는 날」로 재위임된다. 협의·의제 사안의 기준일은 농지법 시행령 제53조 제3항·제4항에서 확인한다. 개발행위허가나 실시계획인가를 신청한 날, 그것이 의제되는 건축허가를 신청한 날이나 건축신고를 한 날 등이다.

납부와 분할

납부 시기는 앞이다. 농지전용허가·전용신고(다른 법률에 따라 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다) 전까지 납부하여야 한다(같은 조 제4항). 판례도 부담금은 원칙적으로 전용허가·신고 전에 그 전용면적을 기준으로 산정·부과되어 납부까지 이루어져야 한다고 본다(2018두43095).

다만 조문은 「전부 또는 일부」를 전까지 납부하도록 하고, 별도로 분할납부를 연다. 공공기관·지방공기업의 산업단지 시설용지, 환지방식 도시개발사업 부지, 관광지·관광단지 시설용지, 중소기업 공장용지, 공장설립 승인 공장용지의 전용과 부담금이 개인은 건당 2천만원, 그 밖의 자는 건당 4천만원 이상인 경우가 대상이다(농지법 제38조 제2항, 농지법 시행령 제50조 제1항, 농지법 시행규칙 제45조 제4항). 이때에는 부담금의 100분의 30을 허가·신고 전에 내고 잔액은 4년의 범위에서 분할하여 내되, 최종납부일은 해당 목적사업의 준공일 이전이어야 한다(농지법 시행령 제50조 제2항). 분할납부하려면 잔액에 대한 납입보증보험증서 등을 예치하되, 예치 기한은 허가등 후 30일까지이고 그 안에 예치하지 않으면 분할 승인이 취소된다(농지법 제38조 제3항, 농지법 시행규칙 제45조 제3항). 국가·지방자치단체와 대통령령으로 정한 공공기관은 예치 예외다(농지법 시행령 제50조 제6항).

환급·감면·체납

환급 사유는 네 가지다. 허가가 취소된 경우, 사업계획이 변경된 경우, 부담금을 내고 허가를 받지 못한 경우, 그 밖에 이에 준하는 사유로 전용하려는 농지의 면적이 당초보다 줄어든 경우다(같은 조 제5항).

감면은 농지법 제38조 제6항이 정하고 대상과 비율은 농지법 시행령 제52조 별표 2가 정한다. 감면규정 중 명백히 특혜규정으로 볼 수 있는 것은 공평원칙에 부합하도록 엄격하게 해석한다. 대법원은 감면 요건을 넓게 본 원심을 파기·환송했다(2021두44944). 기간이나 대상을 한정한 감면규정을 넓혀 읽을 수 없다는 뜻이다.

체납하면 납부기한이 지난 후 10일 이내에 30일 이내의 기간을 정한 독촉장이 발급되고, 체납액의 100분의 3에 상당하는 가산금이 붙는다(농지법 제38조 제8항·제9항). 여기서 끝이 아니다. 납부기한이 지난 날부터 1개월이 지날 때마다 체납액의 1천분의 12에 상당하는 중가산금이 가산금에 더해지며, 중가산금을 가산하는 기간은 60개월을 넘지 못하고 체납액이 100만원 미만이면 부과하지 않는다(농지법 제38조 제10항). 독촉장을 받고도 내지 않으면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다(농지법 제38조 제11항).

부담금은 전용 면적에 제곱미터당 금액을 곱해 정해집니다(농지법 시행령 제53조 제1항). 농업진흥지역이면 공시지가의 30%, 그 밖이면 20%이고, 1제곱미터당 5만원이 상한입니다(농지법 시행령 제53조 제1항·제2항, 농지법 시행규칙 제47조의2). 원칙은 허가나 신고 전에 내는 것이지만, 산업단지·도시개발·관광단지·공장용지처럼 정해진 사업이거나 개인은 건당 2천만원, 그 밖의 자는 건당 4천만원 이상이면 30%만 먼저 내고 나머지는 4년 안에 나눠 낼 수 있습니다(농지법 제38조 제2항·제4항, 농지법 시행령 제50조). 허가가 취소되거나 면적이 줄면 돌려받습니다. 감면 규정은 요건을 넉넉히 읽어 주지 않으니 기간·대상을 그대로 맞춰야 합니다.

전용한 뒤에도 제약이 남는다

용도변경 승인: 모든 전용에 붙는 것이 아니다. 농지법 제40조 제1항은 대상을 세 경로로 한정한다. 농지법 제34조 제1항의 전용허가(제1호), 같은 조 제2항 제2호의 전용협의, 곧 녹지지역·개발제한구역의 개발행위허가·형질변경허가에 따른 협의(제2호), 농지법 제35조 또는 농지법 제43조의 전용신고(제3호)다. 용도지역 지정이나 지구단위계획구역 지정에 따른 협의(제34조 제2항 제1호·제1호의2)로 전용된 토지는 이 승인 대상 밖이다.

그 경로로 전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 5년 이내에 다른 목적으로 쓰려면 승인을 받아야 하고, 부담금이 감면된 시설의 부지를 감면비율이 다른 시설의 부지로 쓰려는 자는 그에 해당하는 부담금을 낸다(농지법 제40조 제1항·제2항, 농지법 시행령 제59조 제1항).

그 5년의 기산점이 실무의 쟁점이다. 농지법 시행령 제59조 제2항은 「해당 시설물의 준공검사필증을 교부한 날 또는 건축물대장에 등재된 날, 그 밖의 농지의 전용목적이 완료된 날」부터 기산한다고 정하는데, 판례는 앞의 둘을 뒤의 「전용목적이 완료된 날」의 예시로 본다. 준공검사필증이 교부되었거나 건축물대장에 등재되었다면 그날이 기산점이고, 전용목적이 실질적으로 완료되었는지를 따로 심사하지 않는다. 그날부터 5년이 지난 뒤의 용도변경에는 제40조 제2항의 부담금 의무가 없다(2024두38575).

「다른 목적으로 사용하려는 경우」의 범위도 시행령이 좁혀 놓았다. 시설의 용도나 전용목적사업의 업종을 변경하는 경우로서 다음 셋 중 하나여야 한다.

「대기환경보전법 시행령」 별표 1의3 또는 「물환경보전법 시행령」 별표 13에 따른 사업장의 규모별 구분을 달리하는 정도로 시설을 변경하는 경우
농지법 시행령 제59조 제3항 제2호가 가리키는 같은 영 제44조 제3항 각 호의 구분을 달리하는 종류의 시설로 변경하는 경우
부담금이 감면되는 시설에서 감면되지 않거나 감면비율이 낮은 시설로 변경하는 경우
도시지역·계획관리지역·개발진흥지구에 있는 토지는 마지막 것만 해당한다(농지법 시행령 제59조 제3항). 이때 부과결정·납부통지·납부절차는 전용허가 단계의 부담금 규정을 준용한다(같은 조 제5항).

지목 변경 제한: 농지법 제41조 제1항 각 호에 해당하는 경우 외에는 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경하지 못한다. 각 호의 사유로 형질변경 등이 완료·준공되어 용도가 변경되면 토지소유자는 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다(같은 조 제2항).

필요한 허가·신고 없이 전용하면

원상회복: 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 쓴 경우 등에는 그 행위를 한 자, 해당 농지의 소유자·점유자 또는 관리자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 명령을 위반하면 대집행으로 원상회복할 수 있다(농지법 제42조 제1항·제2항).

이행강제금: 원상회복명령을 그 기간에 이행하지 않고, 시장·군수·구청장이 이행에 필요한 상당한 기간을 다시 정했음에도 그 기한까지 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다(농지법 제63조 제1항 제2호). 부과 주체는 시장·군수·구청장이고, 금액은 감정평가법인등이 감정평가한 감정가격 또는 개별공시지가 중 더 높은 가액의 100분의 25다(같은 항 각 호 외의 부분). 명령이 이행될 때까지 매년 1회 반복될 수 있다(같은 조 제4항). 다만 2026. 8. 28.부터 법률 제21798호로 제63조에 제2항이 신설되면서 종전 제2항부터 제8항까지가 한 항씩 밀리므로, 그 뒤에는 반복 부과의 근거가 제5항이 된다. 상세는 농지 처분의무·처분명령과 이행강제금에 있다.

형사처벌: 위반한 경로에 따라 조문이 다르다.

전용허가 없이 전용하거나 거짓·부정한 방법으로 허가를 받은 경우: 농업진흥지역의 농지는 5년 이하의 징역 또는 해당 토지의 개별공시지가에 따른 토지가액에 해당하는 금액 이하의 벌금이다. 농업진흥지역 밖의 농지는 3년 이하의 징역 또는 그 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금이다(농지법 제58조 제1항·제2항). 징역형과 벌금형은 병과할 수 있다(같은 조 제3항).
타용도 일시사용허가 없이 농지를 다른 용도로 사용한 경우: 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금이다(농지법 제59조 제2호).
용도변경 승인 없이 전용된 토지를 다른 목적으로 사용한 경우: 같은 법정형이다(같은 조 제3호).
전용신고를 하지 않고 전용한 경우: 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금이다(농지법 제60조 제2호).
타용도 일시사용신고를 하지 않고 다른 용도로 사용한 경우: 같은 법정형이다(같은 조 제3호).

일시사용 위반을 전용허가 위반으로 찾지 않도록 주의한다. 2014. 10. 15. 개정 전에는 일시사용 위반이 구 제58조 제2호에 있었으므로, 그 시기의 판례를 읽을 때 조문 번호를 그대로 옮기면 어긋난다.

실무 체크포인트

착수 전에 그 토지가 농지법상 농지인지부터 확정한다. 지목이 전·답·과수원이 아니면 농지법 시행령 제2조 제2항의 제외부터 본다. 지목이 임야인데 사실상 경작에 쓰이고 있다면 1961. 6. 27. 전후의 개간 경위에 따라 산지인지 농지인지가 나뉘고 부담금 부과 자체가 뒤집힌다(2015두55769).
다른 법률에 따른 인허가로 전용허가가 의제된다고 넘기지 않는다. 협의를 실제로 거쳤는지를 확인한다. 협의 없이 승인만 있었다면 의제 효력이 없어 그 전용은 불법 전용이 되고, 뒤에 다시 전용할 때 부담금이 붙는다(2018두43095).
부담금 부과처분을 다툴 때에는 처분청부터 확정한다. 한국농어촌공사가 「부과결정권자의 대행자」임을 밝혀 납부통지를 했다면 피고는 부과결정권자인 행정청이고, 대행자인 공사를 피고로 삼으면 각하된다(2018두43095). 농지법상 장관 권한은 시·도지사나 시장·군수·자치구구청장에게 위임될 수 있으므로(농지법 제51조 제1항) 납부통지서의 명의와 위임·대행 관계를 확인한다.
부담금은 허가·신고 전까지 낸다(농지법 제38조 제4항). 상한은 제곱미터당 5만원이다(농지법 시행규칙 제47조의2). 대상 사업이거나 금액이 크면 30퍼센트만 먼저 내고 잔액을 4년 범위에서 분할할 수 있으므로 분할 요건부터 확인한다(농지법 시행령 제50조). 허가가 취소되거나 면적이 줄면 환급 사유를 확인한다(농지법 제38조 제5항).
감면을 전제로 사업을 짜기 전에 감면규정의 기간·대상 한정을 문언 그대로 확인한다. 특혜규정은 엄격하게 해석된다(2021두44944).
용도변경 승인은 농지법 제40조 제1항 각 호의 세 경로(전용허가·녹지지역등 전용협의·전용신고)로 전용된 토지에만 붙는다. 용도지역 지정 협의로 전용된 토지는 대상이 아니다.
그 경로의 전용 후 5년 이내의 용도변경은 승인 대상이다. 기산점은 준공검사필증 교부일이나 건축물대장 등재일이고, 그날부터 5년이 지났으면 제40조 제2항의 부담금 의무가 없다(농지법 시행령 제59조 제2항, 2024두38575).
일시사용은 복구 조건이 본질이다. 기간 만료 후 시설물을 그대로 두고 계속 쓰면 전용허가 위반이 아니라 타용도 일시사용허가 위반이고, 적용 조문은 농지법 제59조 제2호다. 그 상태에서도 그 토지는 여전히 농지로 볼 여지가 있다(2013도10544).
형질변경이 완료·준공되면 60일 이내에 지목변경을 신청한다(농지법 제41조 제2항).