국가·지방자치단체 점유와 자주점유 추정

점유권원의 성질이 분명하지 않을 때에는 국가나 지방자치단체(‘국가 등’)가 점유하는 토지에도 민법 제197조 제1항의 자주점유 추정이 적용된다(2020다290767 판결요지 [1]). 취득절차 서류를 제출하지 못하고 있더라도 점유 개시 당시 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성을 배제할 수 없는 경우에는 그 추정을 부정할 수 없다(2020다290767 판결요지 [1]).

쉽게 말하면 — 평택시의 도로 598㎡ 토지는 1966년 무렵부터 도로로 이용되었고, 1977년 작성된 토지대장에는 지목이 도로로 기재되어 있습니다(2025다213214 이유 3 나 1) 가)). 상속인이 소유권말소등기를 청구하자 한국토지주택공사와 평택시는 대한민국의 점유취득시효 완성을 주장했으나 취득절차에 관한 서류는 제출하지 못했습니다(2025다213214 이유 1, 3 나 2)).

원심은 서류를 제출하지 못하고 있는 이상 자주점유의 추정이 깨어졌다고 보았습니다. 대법원은 대한민국이 점유를 개시하였을 무렵 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성도 배제할 수 없다고 보아 원심판결을 파기하고 환송했습니다(2025다213214 이유 2, 3 나 2)·3), 주문).

국가나 지방자치단체가 점유하는 토지에도 자주점유의 추정이 적용되는가

부동산 점유권원의 성질이 분명하지 않을 때에는 민법 제197조 제1항에 따라 점유자가 소유의 의사로 선의로 평온하고 공연하게 점유한 것으로 추정되고, 이 추정은 지적공부 등의 관리주체인 국가 등이 점유하는 경우에도 마찬가지로 적용된다(2020다290767 판결요지 [1], 같은 취지 2025다213214 이유 3 가 2)).

도로를 점유하는 경우에 관하여 1995년 선고된 94다13480 판결요지 가는 선고 당시의 「도로법」·「도시계획법」 표기 그대로 다음과 같이 말한다.

자주점유의 추정은 국가나 지방자치단체가 점유하는 도로의 경우에도 적용되는 것이고, 그 도로 개설 당시 도로법이나 도시계획법 등 관계 법령에 규정된 절차에 따라 적법하게 점유권원을 취득하였는지 여부가 증명되지 않았다고 하더라도 이런 사실만으로 자주점유의 추정이 번복되어 그 점유권원의 성질상 타주점유라고 볼 수 없다.

도로 부지에 시효취득을 주장하는 국가 등이 개설 당시의 절차를 증명하지 못해도 이 추정은 적용된다. 위 표기는 1995년 선고 당시의 법령 표기이며(94다13480 판결요지 가), 현행 도로법·국토계획법 조문에 대한 판단으로 옮기지 않는다. 같은 판결의 확인의 이익 부분은 국가를 상대로 한 소유권확인의 소가 다룬다.

취득절차에 관한 서류를 제출하지 못하면 자주점유의 추정이 번복되는가

국가 등이 토지의 취득절차에 관한 서류를 제출하지 못하고 있다고 하더라도, 점유 개시 당시 공공용 재산의 취득절차를 거쳐 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성을 배제할 수 없는 경우에는 자주점유의 추정을 부정할 수 없다(2020다290767 판결요지 [1]).

같은 법리를 밝힌 판결로 2024다297278 이유 3 나 1) 나), 2025다213214 이유 3 가 2)가 있다. 시효취득의 요건은 20년간 소유의 의사로 평온·공연하게 부동산을 점유하는 자가 등기함으로써 소유권을 취득한다는 민법 제245조 제1항이며, 요건과 효과는 취득시효가 다룬다.

취득시효를 주장하는 점유자는 스스로 소유의 의사를 증명할 책임이 없고, 취득시효의 성립을 부정하는 사람에게 그 점유자가 소유의 의사로 점유한 것이 아님을 주장하여 증명할 책임이 있다(2024다297278 이유 3 나 1) 가)). 점유자가 스스로 매매 또는 증여와 같이 자주점유의 권원을 주장하였으나 이것이 인정되지 않는 경우에도 원래 자주점유의 권원에 관한 증명책임이 점유자에게 있지 아니한 이상 그 사유만으로 추정이 번복되지 않는다. 이 부분은 자주점유에서 다룬다(2020다290767 판결요지 [1], 99다72743 판시 [3]).

취득절차에 관한 서류가 없을 때 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성은 어떤 사정으로 판단하는가

가능성은 점유의 경위와 용도 등 여러 가지 사정을 감안하여 판단한다. 판결이 든 사정은 점유의 경위와 용도, 국가 등이 점유를 개시한 후에 지적공부에 그 토지의 소유자로 등재된 자가 소유권을 행사하려고 노력하였는지 여부, 함께 분할된 다른 토지의 이용 또는 처분관계다.

따라서 국가 등이 취득시효의 완성을 주장하는 토지의 취득절차에 관한 서류를 제출하지 못하고 있다고 하더라도, 그 점유의 경위와 용도, 국가 등이 점유를 개시한 후에 지적공부에 그 토지의 소유자로 등재된 자가 소유권을 행사하려고 노력하였는지 여부, 함께 분할된 다른 토지의 이용 또는 처분관계 등 여러 가지 사정을 감안할 때 국가 등이 점유 개시 당시 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성을 배제할 수 없는 경우에는, 국가 등의 자주점유의 추정을 부정하여 무단점유로 인정할 것이 아니다.

판결은 위 세 사정을 ‘여러 가지 사정’의 예로 들었으므로 이 밖의 사정도 감안 대상이 된다(2020다290767 판결요지 [1]).

기준을 적용한 두 사안의 점유자

대법원이 이 기준을 적용한 아래 두 사안의 점유자는 한국농어촌공사이고 국가나 지방자치단체가 아니다. 두 사안은 조선농지개발영단이나 수리조합의 점유를 한국농어촌공사가 포괄승계한 점유를 다루며, 점유 승계 자체는 점유의 승계가 다룬다.

저수지 제당부지를 점유한 사안

저수지의 제당부지로 사용되는 토지의 등기부상 소유명의인으로부터 일부 지분을 상속받은 사람이 한국농어촌공사를 상대로 부당이득반환을 청구하자 한국농어촌공사가 점유취득시효 완성을 주장했다. 대법원은 지적공부 등이 멸실되지 않고 보존되어 있음에도 거기에 소유권취득을 뒷받침하는 기재가 없고 취득절차에 관한 객관적 자료를 제출하지 못하고 있더라도, 다음 사정 등을 종합하여 조선농지개발영단이 저수지를 설치할 무렵 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성을 배제할 수 없다고 보았다(2020다290767 판결요지 [2], 이유 3 나).

저수지가 조선총독부의 농지개발사업을 위해 설립된 조선농지개발영단에 의해 설치된 점.
저수지가 설치될 당시부터 현재까지 저수지의 면적, 제당의 길이, 제당사면의 넓이에 큰 변화가 없었던 점.
해당 토지는 저수지가 설치될 무렵부터 제당부지에 속하였던 것으로 보이는 점.
소유명의인이나 그 상속인들이 소 제기 이전까지 해당 토지에 관한 소유권을 행사하려고 노력하였다고 볼 만한 자료가 없는 점.
제당부지에 속하지 아니한 인근 토지는 해당 토지에서 분할된 후 수차례 소유권이 변동되었고 2011년 지방자치단체가 협의취득을 한 점(2020다290767 판결요지 [2]).

도수로 부지를 점유한 사안

한국농어촌공사가 포괄승계한 수리조합이 1944년경 저수지를 조성하면서 설치한 도수로 부지가 대한민국 명의로 소유권보존등기가 마쳐진 토지에 있었다. 한국농어촌공사는 예비적으로 취득시효 완성을 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구했다(2024다297278 이유 1, 2).

대법원은 수리조합이 도수로 부지를 매입하는 과정에서 작성된 문서의 매수 목록에 해당 토지가 기재되어 있는 점, 70년이 넘는 기간 동안 망 소외 1 또는 상속인인 피고들이 도수로 부지 사용에 이의를 제기하거나 보상을 요구하였다고 인정할 자료가 없는 점 등을 사실관계로 들었다. 대법원은 토지대장 등이 멸실되지 않고 보존되어 있음에도 거기에 소유권 취득을 뒷받침하는 기재가 없고 서류를 제대로 제출하지 못하고 있다고 하더라도, 점유의 경위나 용도, 함께 분할된 다른 토지의 처분·이용·권리행사 관계 등을 종합하면 적법한 절차를 거쳤을 가능성을 배제할 수 없다고 보았다(2024다297278 이유 3 나 2)·3) 가)).

지적공부 등이 보존되어 있고 거기에 소유권 취득을 뒷받침하는 기재가 없으면 어떻게 되는가

점유 개시 당시의 지적공부 등이 멸실되지 않고 보존되어 있고 거기에 소유권 취득을 뒷받침하는 어떠한 기재도 없는 경우에는 적법한 절차에 따른 소유권 취득의 가능성을 쉽사리 인정할 수 없다(2019다226043 이유 2 가).

번복의 일반 요건과 서류 미제출의 한정

점유 개시 당시 소유권 취득의 원인이 될 수 있는 법률행위 그 밖의 법률요건이 없고 점유자가 그와 같은 법률요건이 없다는 사실을 알면서 타인 소유의 부동산을 무단점유한 것이 증명된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 소유 의사가 있는 점유라는 추정이 깨어진다. 서류를 제출하지 못하고 있다는 사정만으로 추정이 번복되지 않는다는 판시는 지적공부 등이 6·25 전쟁으로 소실되었거나 그 밖의 사유로 존재하지 않는 경우로서, 점유의 경위와 용도 등을 감안할 때 국가 등이 점유 개시 당시 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성도 배제할 수 없다고 보이는 경우에 관한 것이다(2019다226043 이유 2 가).

다만 국가나 지방자치단체가 해당 토지의 취득절차를 밟았다는 사실에 관한 서류를 제출하지 못하고 있더라도, 토지에 관한 지적공부 등이 6·25 전쟁으로 소실되었거나 그 밖의 사유로 존재하지 않는 경우에는 국가 등이 지적공부 등에 소유자로 등재된 자가 따로 있음을 알면서 토지를 점유하여 온 것이라고 단정할 수 없고, 점유의 경위와 용도 등을 감안할 때 국가 등이 점유 개시 당시 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득하였을 가능성도 배제할 수 없다고 보이는 경우 국가 등이 소유권 취득의 법률요건이 없이 그러한 사정을 잘 알면서 토지를 무단점유한 것임이 증명되었다고 보기 어려우므로 토지의 취득절차에 관한 서류를 제출하지 못하고 있다는 사정만으로 토지에 관한 국가 등의 자주점유 추정이 번복되지 않는다. 그러나 국가 등이 토지의 점유·사용을 개시할 당시의 지적공부 등이 멸실되지 않고 보존되어 있고 거기에 국가 등의 소유권 취득을 뒷받침하는 어떠한 기재도 없는 경우까지 쉽사리 적법한 절차에 따른 소유권 취득의 가능성을 인정해서는 안 된다

추정의 번복을 인정한 사안

지방자치단체인 피고가 도로를 점유한 사안에서 대법원은 점유의 경위, 토지대장 등의 기재 내용, 토지 소유자의 소유권 행사 내역, 함께 분할되거나 도로 부지로 편입된 다른 토지의 처분 내역 등을 위 법리에 비추어 보아 추정이 번복되었다고 보았다(2019다226043 이유 2 나·다). 이 사안은 지목이 도로로 변경된 1945. 1. 17.경부터 피고가 점유·사용하였고, 토지대장에는 그 무렵부터 소유권 이전과 분필, 지목변경 현황이 나타나 있었으며, 공공용 재산의 취득절차를 거쳤거나 소유자의 사용승낙을 받았음을 인정할 자료가 없었다. 분할되고 남은 토지는 도로 부지로 편입되지 않았고, 함께 편입된 인근 토지도 편입 이후 매매를 원인으로 소유권이전등기가 되었다. 같은 판결의 사용수익권 포기와 부당이득 산정은 사유지 도로의 사용료와 사용수익권 제한이 다룬다.

가능성을 배제할 수 없다고 본 사안

한국농어촌공사가 점유한 사안에서 대법원은 지적공부 등이 멸실되지 않고 보존되어 있음에도 거기에 소유권취득을 뒷받침하는 기재가 없고 객관적 자료를 제출하지 못하고 있더라도, 위 가능성 판단 사정들을 종합하면 가능성을 배제할 수 없다고 보았다(2020다290767 판결요지 [2]).

등기를 수반하지 아니한 점유나 처분 과정에서 점유자가 이의를 하지 않은 사정만으로 타주점유라고 볼 수 있는가

점유가 등기를 수반하지 않는다는 사정이 밝혀졌더라도 그것만으로 곧바로 소유의 의사가 없는 타주점유가 되지는 않는다. 민법 제245조 제1항은 시효취득에 ‘등기함으로써’를 요건으로 정하지만, 같은 법 제197조 제1항이 추정하는 소유의 의사는 사실상 소유할 의사가 있는 것으로 충분하다(2024다297278 이유 3 나 3) 나)).

민법 제197조 제1항이 규정하고 있는 점유자에게 추정되는 소유의 의사는 사실상 소유할 의사가 있는 것으로 충분한 것이지 반드시 등기를 수반하여야 하는 것은 아니므로 등기를 수반하지 아니한 점유임이 밝혀졌다고 하여 바로 점유권원의 성질상 소유의 의사가 결여된 타주점유라고 할 수 없다

점유자는 한국농어촌공사였다. 대법원은 한국농어촌공사가 소유권이전등기를 마치지 않았다는 점과, 대한민국이 소유권보존등기를 마친 후 토지를 분할하여 학교법인에 처분하는 과정에서 한국농어촌공사가 별다른 이의를 하지 않았다는 점을 두고 판단했다. 이러한 사정만으로는 소유자라면 당연히 취했을 것으로 보이는 행동을 취하지 아니한 경우에 해당한다고 보기 어렵다는 것이다(2024다297278 이유 3 나 3) 나)).

국가나 지방자치단체의 도로 점유는 언제 개시되는가

국가나 지방자치단체가 기존의 사실상 도로에 대하여 하는 점유는 도로관리청으로서의 점유와 사실상 지배주체로서의 점유로 나누어 볼 수 있고, 각각 다른 때부터 개시한 것으로 인정할 수 있다(94다13220 판결요지 가, 2025다213214 이유 3 가 1)).

점유 개시를 인정하는 기준

국가나 지방자치단체는 기존의 사실상 도로에 도로법에 따른 노선인정의 공고 및 도로구역의 결정이 있거나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 계획사업의 시행으로 도로설정이 된 때에는 이때부터 도로관리청으로서의 점유를 개시한 것으로 인정할 수 있다. 이러한 도로법 등에 따른 도로의 설정행위가 없더라도 국가나 지방자치단체가 기존의 사실상 도로에 대하여 확장, 도로포장 또는 하수도 설치 등 도로의 개축 또는 유지보수공사를 시행하여 일반 공중의 교통에 이용한 때에는 이때부터 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있는 것으로 보아 사실상 지배주체로서의 점유를 개시한 것으로 인정할 수 있다

민법 제192조 제1항은 물건을 사실상 지배하는 자에게 점유권이 있다고 정하고, 같은 법 제194조는 지상권, 전세권, 질권, 사용대차, 임대차, 임치 기타의 관계로 타인으로 하여금 물건을 점유하게 한 자에게 간접으로 점유권이 있다고 정한다. 같은 법리를 밝힌 1995년 선고 94다13220 판결요지 가는 「도로법에 의한 노선인정의 공고 및 도로구역의 결정」「도시계획법에 의한 도시계획사업의 시행」이라는 당시의 표기를 쓴다. 같은 판결요지는 「기존의 사실상의 도로에 도로법에 의한 도로구역의 결정이 있는 때라 함은 도로관리청이 도로법에 의하여 행한 도로구역의 결정이 있는 때를 말한다」고 덧붙인다.

지목 변경과 도로 편입이 문제 된 사안

지목 변경만 있었던 사안에서 원심은 소외 경산군이 1924. 11. 25.경 도로를 개설하면서 토지를 부지로 편입하고 일반공중의 통행에 제공하여 점유하여 왔다고 보아 지방자치단체의 점유취득시효 완성 항변을 인용했다. 대법원은 그 시경 지목이 도로로 변경된 사실만으로는 도로부지로 편입하였다거나 일반공중의 통행에 제공함으로써 점유를 개시하였다고 볼 수 없다고 했다. 1971. 8. 31.자 대통령령에 의한 국도 노선의 지정은 도로법에 의한 노선인정의 공고에 불과할 뿐 도로구역의 결정까지 포함한 것이 아니라고도 했다(94다13220 판결요지 나, 이유).

도로 편입 사정이 문제 된 사안에서 대법원은 대한민국이 1981. 3. 무렵 해당 도로를 개설하면서 토지를 도로로 편입하여 일반공중의 통행에 제공함으로써 점유를 개시하였다고 볼 여지가 크다고 하면서, 직접점유 또는 도로관리청을 통한 간접점유로 이어 왔다고 볼 수 있는지를 심리하라고 했다. 점유 개시를 확정한 것이 아니다(2025다213214 이유 3 나 2)·3)).

현행 도로법 조문

현행 조문은 다음과 같다. 이 조문은 위 판결 법리와 따로 읽는다. 도로법 제23조 제1항은 도로관리청을 호별로 정한다.

도로법 제23조 제1항 제1호: 고속국도와 일반국도는 국토교통부장관.
도로법 제23조 제1항 제2호: 국가지원지방도는 도지사·특별자치도지사(특별시, 광역시 또는 특별자치시 관할구역에 있는 구간은 해당 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장).
도로법 제23조 제1항 제3호: 그 밖의 도로는 해당 도로 노선을 지정한 행정청.

제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시의 관할구역에 있는 일반국도(우회국도 및 지정국도는 제외한다)와 지방도는 같은 법 제23조 제2항 각 호의 구분에 따라 해당 시·도지사 또는 시장이 도로관리청이 된다. 각 호는 모두 동(洞) 지역에 있는 도로를 대상으로 한다.

같은 법 제23조 제2항 제1호: 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도는 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사.
같은 법 제23조 제2항 제2호: 특별자치시 관할구역의 동 지역에 있는 지방도는 해당 특별자치시장.
같은 법 제23조 제2항 제3호: 시 관할구역의 동 지역에 있는 일반국도 및 지방도는 해당 시장.

같은 법 제25조 제1항은 도로관리청이 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하여야 한다고 정한다.

행정재산은 취득시효의 대상이 되는가

행정재산은 민법 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다(국유재산법 제7조 제2항, 공유재산 및 물품 관리법 제6조 제2항).

국유재산 가운데 행정재산은 공용재산·공공용재산·기업용재산·보존용재산이고(국유재산법 제6조 제2항), 행정재산 외의 모든 국유재산이 일반재산이다(같은 법 제6조 제3항). 공유재산도 같은 틀로 행정재산과 일반재산으로 나뉜다(공유재산 및 물품 관리법 제5조 제2항·제3항). 공공용재산은 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산이고(국유재산법 제6조 제2항 제2호), 그 기한은 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 되는 날이다(국유재산법 시행령 제4조 제1항). 지방자치단체의 공공용재산은 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산이다(공유재산 및 물품 관리법 제5조 제2항 제2호).

시효취득 요건은 취득시효, 자주점유는 자주점유가 다룬다.

실무 체크포인트

점유권원의 성질이 분명하지 않을 때에는 국가나 지방자치단체가 점유하는 토지에도 자주점유의 추정이 적용되므로, 취득시효 성립을 부정하는 쪽이 소유의 의사로 점유한 것이 아님을 주장·증명하는지 확인한다(2020다290767 판결요지 [1], 2024다297278 이유 3 나 1) 가)).
취득절차에 관한 서류가 없는 경우 점유의 경위와 용도, 국가 등이 점유를 개시한 후 지적공부에 소유자로 등재된 자의 소유권 행사 노력 여부, 함께 분할된 다른 토지의 이용 또는 처분관계 자료를 준비한다(2020다290767 판결요지 [1]).
점유 개시 당시의 지적공부 등이 멸실되지 않고 보존되어 있는지, 거기에 소유권 취득을 뒷받침하는 기재가 있는지 확인한다(2019다226043 이유 2 가).
기존의 사실상 도로에서 도로관리청으로서의 점유 개시는 도로법에 따른 노선인정의 공고 및 도로구역의 결정 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 계획사업 시행으로 도로설정이 된 때로, 사실상 지배주체로서의 점유 개시는 도로의 설정행위가 없더라도 확장, 도로포장 또는 하수도 설치 등 개축·유지보수공사를 시행하여 일반 공중의 교통에 이용한 때로 증명하는지 확인한다(2025다213214 이유 3 가 1)).
등기를 수반하지 않은 점유라는 사정만으로 타주점유를 주장하지 않는지 확인한다(2024다297278 이유 3 나 3) 나)).
점유 대상 재산이 행정재산인지 확인한다(국유재산법 제7조 제2항, 공유재산 및 물품 관리법 제6조 제2항).