사유지 도로의 사용료와 사용수익권 제한

사유지를 국가나 지방자치단체가 권원 없이 도로로 점유·사용하면, 소유자는 임료 상당의 부당이득 반환을 청구할 수 있다. 다만 소유자가 공중의 이용을 위해 토지를 제공한 경위 등에 따라 독점적·배타적 사용·수익권의 행사가 제한되는 특별한 사정이 있으면 청구가 인정되지 않을 수 있다(2007다8914·2016다264556 다수의견). 먼저 실제 점유자와 권리 제한 여부를 구별한다.

쉽게 말하면 — 내 땅을 시가 도로로 관리한다고 해서 언제나 사용료를 받을 수 있는 것도, 도로라는 이유로 언제나 포기해야 하는 것도 아닙니다. 누가 점유·관리하는지와, 소유자가 어떤 경위로 무상 통행을 허용했는지를 함께 봅니다. 사용·수익권 제한은 이를 주장하는 사람이 요건을 증명해야 하는 예외이므로, 오래 도로였다는 사실 하나만으로 결론을 내리지 않습니다(2024다251470).

사용료는 누구에게 청구하는가?

토지를 권원 없이 점유·사용해 이익을 얻는 사람을 상대로 청구한다(민법 제741조). 국가·지방자치단체의 도로 점유는 법령에 따라 도로를 설정한 관리청의 점유와, 도로 공사·유지관리를 통해 실제 지배하는 점유를 구별한다. 공식 도로 설정행위가 없어도 기존의 사실상 도로에 확장·포장·하수도 설치 등 공사를 하여 공중의 교통에 제공했다면 사실상 지배주체로서 점유가 인정될 수 있다(92다34155 판결요지 가.).

대법원은 특별시·광역시와 자치구의 사실상 도로 점유를 다룬 구법 사안에서, 구 지방자치법에 따라 1988년 4월 30일까지는 특별시·광역시가 점유주체이고 1988년 5월 1일부터는 관할 자치구로 점유가 당연히 이전된다고 보았다(2007다8914 판결요지 [4]·이유 3.). 다만 1988년 5월 1일 이후 특정 시점·기간의 실제 점유주체는 개별 사건의 구체적인 사실로 판단해야 한다고 했다(2007다8914 판결요지 [4]·이유 3.).

통행하는 주민과 도로를 점유하는 주체도 다르다. 다른 사람의 토지를 지나간다는 사실만으로 배타적인 점유가 인정되는 것은 아니다. 대법원은 통로에서 소유자의 점유를 배제할 정도의 배타적 점유가 없다면 통행자에게 토지 인도를 구할 수 없다고 보았다(2024다251470 판결요지 [1]). 토지 인도와 사용이익 반환의 요건을 각각 확인해야 한다.

오래 통행하게 두었으면 사용료를 받을 수 없는가?

장기간 통행했다는 사실만으로 소유권을 잃는 것은 아니다. 사용·수익권의 행사 제한은 토지 제공 당시의 의사와 그 뒤 형성된 이용관계 등을 종합하여 엄격하게 판단한다. 대법원은 이 제한이 소유자의 권리행사를 제약하는 예외 법리이며, 제한을 주장하는 사람이 요건 충족을 증명해야 한다고 확인했다(2024다251470 판결요지 [2]).

판단할 때에는 다음 사정을 종합한다. 어느 한 사정만으로 결정하는 목록은 아니다(2024다251470).

토지를 취득한 경위와 보유기간.
공공의 사용에 제공하거나 사용을 용인한 경위·규모와 당시 의사.
제공에 따른 소유자의 이익·편익과 그 정도.
토지의 위치·형태, 인근 토지와의 관계 및 주변 환경.
소유자가 보인 행태의 모순과 공중의 신뢰·편익에 미칠 영향.
행사하는 권리의 내용·방식과 보호 필요성.

제한이 인정되면 특별한 사정이 없는 한 그 이용에 따른 부당이득 반환과 토지 인도를 청구할 수 없다. 그러나 공중의 무상 이용과 양립하기 어려운 독점적 사용·수익만 제한된다. 통행 등을 방해하지 않는 범위의 사용·수익과 처분 권능은 상실하지 않는다(2016다264556 다수의견 (나)).

토지를 매수하거나 상속한 사람도 제한되는가?

상속과 매매·경매 등 특정승계를 구별한다. 상속인은 피상속인의 일신전속적인 것을 제외한 재산상 권리·의무를 포괄적으로 승계하므로, 피상속인이 공중 이용에 제공해 생긴 사용·수익권 행사 제한도 승계한다(2016다264556 다수의견 (다) ②).

매매·경매·대물변제로 취득한 특정승계인도 원칙적으로 제한을 받지만, 특별한 사정이 있으면 권리를 행사할 수 있다. 대법원은 취득 경위와 목적, 도로 이용·지목 등 외관상 제한의 표시, 취득가격에 제한으로 인한 가치 하락이 반영됐는지 등을 종합하도록 했다. 원소유자의 무상 제공이 특정한 인적 관계나 관련 허가·등록과 연결되어 있었다면, 그 관계가 새 소유자에게 미치는 영향도 살핀다(2016다264556 다수의견 (다) ③).

따라서 “경매로 샀으니 과거 통행 허용과 관계없다”는 판단은 맞지 않는다. 반대로 전 소유자가 무상 제공했다는 이유만으로 새 소유자의 특별한 사정도 살피지 않고 청구를 배제해서는 안 된다. 취득계약·감정가격·현황 자료와 제공 경위를 함께 대조한다(2016다264556).

다만 취득 당시 토지가 도로 부지라는 점을 알았다는 사정만으로 부당이득 반환청구가 막히거나 산정액이 달라지는 것은 아니다(2019다226043 이유 4. 가.). 원소유자의 공중 이용 제공으로 권리행사가 제한되는 경우와, 단지 도로 편입 현황을 알고 취득한 경우를 구별해야 한다.

이용상태가 바뀌면 다시 권리를 행사할 수 있는가?

제한의 기초가 된 사정이 현저하게 바뀌고, 제공 당시 예견할 수 없었던 변화로 제한을 계속하는 것이 당사자에게 중대한 불균형을 초래하면 다시 권리를 행사할 수 있다. 대법원은 그런 사정변경이 생긴 때부터 완전한 소유권에 기한 권리를 주장할 수 있다고 보았다(2016다264556 다수의견 (라)). 단순히 소유자가 바뀌거나 사용료를 받고 싶어졌다는 사정과 구별한다.

사정변경은 토지의 위치·형태, 제공 동기·경위, 주변 토지와의 관계, 이용상태 변경의 경위와 종전 상태와의 동일성, 공중의 신뢰 침해 가능성 등을 종합해 판단한다. 소유자가 공공 목적을 위해 제공할 당시의 객관적인 이용현황이 유지되는 한도에서 제한이 존속한다는 것이 그 기준이다(2016다264556).

청구할 때에는 최초 제공 당시와 현재의 이용상태를 비교할 지적도·사진·허가 자료·공사 기록을 준비한다. 어떤 변화가 언제 생겼고, 그 변화가 기존 제한의 전제를 어떻게 바꾸었는지 특정해야 한다(2016다264556).

도로 사용료는 어떤 가격을 기준으로 계산하는가?

권원 없는 도로 점유의 부당이득은 임료 상당의 사용이익을 기준으로 산정한다. 종전부터 공중의 통행에 쓰이던 토지에 국가·지방자치단체가 필요한 공사를 하여 도로 형태를 갖추고 실제 지배하게 된 경우에는, 도로로 제한된 현황대로 기초가격을 감정평가한다(2007다8914 판결요지 [5]). 종전부터 일반 공중의 교통에 제공된 도로를 국가·지방자치단체가 도로법상 도로로 설정하여 도로관리청으로서 점유하는 경우에도 도로인 현황을 기준으로 한다(2019다226043 이유 4. 가.). 인접 대지의 가격을 그대로 적용한다고 정산하지 않는다.

대법원은 이미 사실상 통행로였던 토지의 권원 없는 점유에 따른 임료를 계산하면서, 당시 협의 취득·사용에 적용되던 구 공공용지취득 특례법 시행규칙의 평가방법을 준용한 원심을 파기했다(96다15398). 이 판결은 구법 사안이며, 사용이익 반환의 계산과 토지 취득·수용 보상을 구별해야 한다는 설명이다.

종전에는 공중 통행에 쓰이지 않던 토지를 국가·지방자치단체가 새로 도로로 점유했다면, 도로 편입 자체는 고려하지 않고 편입 당시의 현실적 이용상태에 따라 평가한다. 도로가 없었더라도 주변의 개발·이용상황 등에 따라 이용상태가 달라졌을 것이 객관적으로 명백하면, 그 이후부터는 변경된 이용상태를 상정해 평가한다(2019다226043 이유 4. 가.).

평가를 의뢰할 때에는 점유 전 이용상태와 주변 토지의 변화 시점을 함께 제시한다. 대법원은 농지였던 토지에 도로를 개설한 사안에서, 도로로 편입될 당시의 ‘답’을 기준으로 임료를 계산한 원심을 수긍했다(2019다226043 이유 4. 나.·다.). 도로가 아니었다면 다른 용도로 바뀌었을 것이라는 주장은 주변 상황과 객관적인 근거를 대조해야 한다.

시효와 지연손해금은 언제부터 계산하는가?

국가·지방자치단체를 상대로 한 금전청구는 다른 특별한 시효 규정이 없는 경우 5년 기준을 확인해야 한다(국가재정법 제96조·지방재정법 제82조). 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행한다(민법 제166조). 과거의 모든 이용기간을 한꺼번에 청구할 수 있다고 보지 않고, 기간별 발생한 청구권과 시효중단 자료를 확인한다.

지체책임의 시작은 토지를 점유하기 시작한 날과 다르다. 토지 점유에 따른 부당이득반환채무는 지급기한을 정하지 않은 채무여서 이행청구를 받은 때부터 지체책임이 생긴다(2007다8914 판결요지 [1]·민법 제387조 제2항). 반환을 요청한 기간과 금액, 상대방이 그 요청을 받은 시점을 보여 주는 자료를 남긴다.

실무 체크포인트

청구 전 다음 자료를 서로 대조한다.

소유권 자료와 도로 지정·공사·유지보수 자료를 확인하되, 특별시·광역시와 자치구의 위 구법 사안에서는 점유 승계관계와 청구기간의 실제 점유자료를 함께 대조한다(92다34155·2007다8914).
분할·분양·사용동의 자료와 종전 이용현황으로 공중 이용 제공의 경위를 확인한다. 사용·수익권 제한의 증명책임은 이를 주장하는 사람에게 있다(2024다251470).
매수·경매로 취득했다면 취득 경위·목적·가격과 현황 자료를, 사정변경을 주장한다면 변경 전후 자료를 함께 검토한다(2016다264556).
임료 감정의 기준, 청구 면적·기간, 이행청구 도달 자료와 시효를 구별해 정리한다(2007다8914·96다15398·지방재정법 제82조·국가재정법 제96조).