물에 잠긴 토지의 소유권과 복구 후 권리

바다에 침식된 토지가 사회통념상 복구할 수 없어 토지로서의 효용을 잃으면 소유권이 소멸한다(91다31562 이유 2). 단순한 침수만으로 판단하지 않지만, 이미 소멸한 소유권은 나중에 흙을 메워도 되살아나지 않는다(92다24677 이유 4 나). 하천 토지는 국유 귀속의 예외와 별도의 양여 가능성도 살펴야 한다(하천법 부칙 제2조(2007.4.6); 같은 법 제85조).

쉽게 말하면 — 바닷가 밭이 물에 잠겼다가 나중에 매립된 경우입니다. 잠겼다는 사실만으로 예전 주인의 권리가 없어지는 것은 아닙니다. 당시 공사방법과 비용, 복구한 땅의 당시 가치를 따져 복구 가능성을 판단합니다(99다11687 이유 2 가·나). 다만 이미 복구가 심히 어려워 토지의 효용을 잃고 소유권이 소멸했다면, 뒤에 매립되어 땅이 생겨도 예전 소유권은 돌아오지 않습니다(92다24677 이유 4 나).

물에 잠기면 소유권이 바로 없어지나?

소유자는 토지가 물에 잠겼다는 이유만으로 곧바로 소유권을 잃지는 않는다. 바닷물에 침식되어 무너진 토지가 사회통념상 원상복구할 수 없는 상태에 이르러야 한다(99다11687 이유 2 가). 그 때문에 토지로서의 효용을 상실하면 소유권이 소멸한다(91다31562 이유 2).

포락은 땅이 물에 침식되어 무너져 내리는 현상을 가리킨다. 공유수면법에서 말하는 포락지는 지적공부에 등록된 토지가 물에 침식되어 수면 밑으로 잠긴 곳이다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제2조 제2호). 이 명칭에 해당하는지와 소유권까지 소멸했는지는 구별해야 한다. 소유권 소멸을 판단할 때에는 물리적으로 복구할 수 있는지와 경제적으로 복구할 가치가 있는지를 함께 살핀다(99다11687 이유 2 가).

소유자는 법률의 범위 안에서 자기 토지를 사용·수익·처분할 수 있다(민법 제211조). 그러나 토지로서의 효용이 이미 사라졌는지를 판단할 때에는 등기 명의보다 실제 침식 상태와 복구 가능성이 중요하다(91다31562 이유 1·2).

복구 가능성은 언제의 비용과 가치로 비교하나?

법원은 포락 당시를 기준으로 복구비용과 복구된 상태의 토지가치를 비교한다(99다11687 이유 2 나). 여기서 토지가치는 실제 공사가 끝난 뒤의 시세가 아니라, 포락 당시 그 땅이 복구되어 있었다면 가졌을 가치다. 복구공사비가 그 가치를 넘으면 특별한 사정이 없는 한 사회통념상 원상복구가 불가능하다고 본다(99다11687 이유 2 가·나).

복구 가능성은 다음 사정들을 함께 검토하여 판단한다.

당시의 공사방법과 비용: 흙을 메울 수 있다는 기술적 가능성에 더해, 필요한 방파제 등 복구공사에 얼마가 드는지 본다(91다31562 이유 1·2).
같은 시점의 객관적 가치: 침수되지 않은 부분까지 포함한 매수가격을 단순히 면적으로 나눈 금액이나 소유자의 주관적 평가는 기준을 대신하지 못한다(99다11687 이유 2 나).
나중에 생긴 사정: 포락 이후 사정은 특별한 사정이 없는 한 참작하지 않는다. 대법원은 해당 사건에서 개인이 감당할 수 없는 대규모 매립·개발로 생길 가격상승 기대를 반영한 원심을 파기했다(99다11687 이유 2 가·나, 주문).

썰물에 드러나는 땅이면 소유권이 남나?

소유자는 썰물 때 땅이 드러난다는 사실만으로 소유권이 남는다고 볼 수 없다(92다24677 이유 3·4). 간석지는 밀물 때의 수위선과 썰물 때의 수위선 사이에 있는 곳이다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제2조 제3호). 토지가 간석지로 변한 경우에도 원상복구 가능성을 따지는 포락 법리가 적용된다(2007다64303 이유 첫째 문단).

현재 지적상의 지상 경계는 토지가 해면이나 수면에 접하면 최대만조위 또는 최대만수위가 되는 선으로 정한다(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제55조 제1항 제4호). 판결 당시 구 지적법 시행령도 해면에 접한 토지의 경계를 최대만조위로 정했다. 대법원은 이를 해면이 가장 많이 올라간 상태인 약최고만조위로 해석했다(92다24677 이유 3). 소조 때의 평균 조수 높이인 소조평균만조위를 기준으로 삼거나, 항상 물밑에 있어야 포락이 인정된다는 주장은 배척했다(92다24677 이유 3).

대법원은 구 공유수면관리법의 ‘개인의 소유권이 인정되는 간석지’라는 허가 규정도 검토했다. 그 문언은 간석지 중 소유권이 인정될 수 있는 경우를 뜻하며, 모든 간석지에 개인 소유권을 인정하는 근거가 되지는 않는다고 판단했다(2007다64303 이유 둘째 문단). 포락으로 소유권이 소멸하여 바다와 같은 자연공물이 된 곳은 공공의 사용에 제공되므로 사법상 거래의 대상이 되지 않는다(2007다64303 이유 첫째·셋째 문단).

성토하면 예전 소유권이 되살아나나?

종전 소유자는 포락으로 소유권이 이미 소멸했다면 나중에 성토되어도 그 소유권을 다시 취득하지 못한다(92다24677 이유 4 나). 성토는 흙 등을 메워 땅을 높이거나 만드는 작업이다. 반면 복구 불가능이라는 요건이 성립하지 않아 소유권이 남아 있는 포락지는, 그 토지를 조성하더라도 종전 소유권이 유지된다(99다11687 이유 2 가). 이런 포락지의 조성은 점용·사용허가의 대상이며, 일반 공유수면매립 규정을 적용하지 않는다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제1항 제4호; 같은 법 제3조 제2항 제2호).

이와 다른 일반 공유수면매립에서는 면허취득자가 매립공사의 준공검사확인증을 받으면 법정 구분에 따라 국가·지방자치단체·면허취득자가 소유권을 취득한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제46조 제1항). 과거에 소유했다는 사실만으로 새 매립지의 소유권을 취득하는 것은 아니다(92다24677 이유 4 나).

등기·대장에 남아 있거나 회복등록되면 달라지나?

소유자는 등기·대장에 이름이 남아 있다는 이유만으로 포락에 따른 소유권 소멸을 피할 수 없다(91다31562 이유 1·2). 소멸 여부는 포락 당시를 기준으로 판단하며, 등록말소 사실을 통지받은 때를 소멸 시점으로 삼지 않는다(91다31562 이유 2). 대장에 토지를 다시 올리는 회복등록과 착오로 닫힌 등기기록을 되살리는 절차도 서로 다르다.

바다로 된 토지의 말소와 회복등록

지적공부에 등록된 토지가 지형 변화 등으로 바다가 되고, 원상회복이 불가능하거나 다른 지목의 토지가 될 가능성이 없는 경우가 있다. 이때 지적소관청은 등록된 소유자에게 등록말소 신청을 하도록 통지해야 한다(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제82조 제1항). 소유자가 통지를 받은 날부터 90일 이내에 신청하지 않으면 지적소관청이 직권으로 말소해야 한다(같은 법 제82조 제2항; 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제68조 제1항).

이렇게 직권말소한 토지가 지형 변화 등으로 다시 토지가 되면 지적소관청은 회복등록을 할 수 있다(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제82조 제3항). 회복등록은 지적측량성과와 말소 당시 지적공부 등 관계 자료에 따라야 한다. 말소하거나 회복등록한 결과는 토지소유자와 해당 공유수면 관리청에 통지해야 한다(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제68조 제2항·제3항).

회복등록은 대장의 등록을 되돌리는 절차다. 이를 소멸한 종전 소유권의 부활로 보아서는 안 된다(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제82조 제3항; 92다24677 이유 4 나).

착오로 폐쇄된 등기기록의 부활

멸실·하천구역 편입을 이유로 대장이 말소된 적이 없는데 등기기록이 잘못 폐쇄된 경우에는 등기기록을 부활한다. 대장 말소에 따라 등기기록을 폐쇄했더라도, 그 말소가 착오여서 대장이 원상회복된 경우도 같다(등기예규 제1207호 1 가).

폐쇄가 등기관의 착오 때문이면 등기관이 직권으로 부활한다. 위와 같은 토지의 다른 착오폐쇄는 폐쇄등기부상 소유권 등기명의인이 소명자료를 붙여 신청한다(등기예규 제1207호 2). 실제 멸실에 따른 등기 정리는 멸실등기와 멸실등기 신청에서 설명한다.

소유자가 직접 복구공사를 해도 되나?

소유자라도 법이 정한 포락지나 개인 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하려면 원칙적으로 공유수면관리청의 점용·사용허가를 받아야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제1항 제4호). 이 허가는 공유수면을 차지하거나 사용하는 행위에 대한 허가다. 소유권이 계속 남아 있는지와 허가가 필요한지는 별도로 판단한다(2007다64303 이유 둘째 문단).

포락지의 범위와 허가 예외

이 조항의 포락지는 다음 요건을 모두 갖추어야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제5조).

지적공부의 소유자와 등기부의 소유자가 서로 일치해야 한다(같은 조 제1호).
물리적으로 토지를 조성할 수 있어야 한다(같은 조 제2호).
조성비용을 고려할 때 경제적 가치가 있거나, 인접 토지의 활용도 등을 고려할 때 조성이 필요하다고 인정되어야 한다(같은 조 제3호).

다음 중 어느 하나에 해당하는 점용·사용은 위 허가 의무의 예외다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제1항 단서).

「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박 등의 구난작업을 위한 경우다.
「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위한 경우다.
공유수면법 제28조에 따라 매립면허를 받은 사람이 면허 목적의 범위 안에서 해당 공유수면을 점용·사용하는 경우다.

착공 전 승인과 준공검사

위 점용·사용허가를 받아 포락지나 개인 소유 간석지를 조성하는 사람은 규모와 관계없이 실시계획 승인을 받아야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제20조 제1항 제3호). 공사 단계에 따라 필요한 조치를 확인한다.

착공 전에 실시계획 승인을 받는다. 허가받은 날부터 1년 이내에 공유수면관리청의 승인을 받아야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제17조 제1항·제3항).
기한을 지키기 어렵다면 미리 연장을 신청한다. 천재지변 등 부득이한 사정이 있으면 관리청은 승인받을 기간을 1년 범위에서 한 번만 연장할 수 있다(같은 법 제17조 제4항). 신청자는 기간만료 20일 이전까지 연장 사유서를 공유수면관리청에 제출해야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제20조 제4항).
공사를 마치면 지체 없이 준공검사를 신청한다. 실시계획 승인을 받은 사람이 공유수면관리청에 신청해야 한다. 필요한 경우에는 전체 공사가 끝나기 전에도 완료한 일부에 대하여 준공검사를 신청할 수 있다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제18조 제1항).

관리청은 승인된 실시계획대로 공사가 시행되었다고 인정하면 준공검사확인증을 내주어야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제18조 제5항). 이 확인증은 점용·사용 공사의 준공검사에 관한 것이며, 일반 매립의 새 소유권 취득과는 구별된다(같은 법 제3조 제2항 제2호; 같은 법 제46조 제1항).

다른 법률이 적용되는 수면

하천·소하천 관계 법률이 적용되거나 준용되는 공유수면에는 공유수면법의 관리·점용·사용 규정을 적용하지 않는다. 농어촌정비법상 농업생산기반시설 안의 공유수면과 항만법상 항만시설·어촌어항법상 어항시설에 해당하는 공유수면도 제외된다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제3조 제1항 각 호).

한편 앞서 설명한 포락지·개인 소유 간석지의 조성에는 공유수면법의 매립에 관한 규정을 적용하지 않는다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제3조 제2항 제2호). 따라서 그 조성을 일반 매립사업과 똑같이 보아 매립면허에 따른 소유권 취득 규정을 곧바로 적용해서는 안 된다.

하천에 잠긴 토지도 같은 기준인가?

소유자는 하천에 들어간 토지의 복구 가능성뿐 아니라, 당시 법령에 따라 국유화되어 권리가 소멸했는지도 확인해야 한다(2002두1823 이유 2 가). 과거에 국유로 된 토지도 국유로 보지 않는 경과규정의 예외가 있고, 국·공유 폐천부지를 별도로 양여받을 가능성도 있다(하천법 부칙 제2조(2007.4.6); 같은 법 제85조). 현재 하천 토지의 사권 행사 제한은 아래 예외와 함께 적용된다(같은 법 제4조 제2항).

과거 법령에 따른 국유화 사례

대법원은 안성천 하상이 된 토지가 구 하천법과 건설부 고시에 따라 국유로 귀속된 사건을 판단했다. 그 토지는 국유하천으로 지정된 안성천에 속하고, 1964년 6월 1일 고시 당시 하천구역으로 인정되는 상태였다고 보았다(2002두1823 이유 2 가). 이 사건에서는 종전 소유권이 소멸했으므로 나중에 성토되어도 되살아나지 않는다고 판단했다(2002두1823 이유 2 가).

원고는 공유수면 매립면허와 준공인가처분의 무효확인을 구했다. 그러나 소유권 소멸의 원인은 그 처분이 아니라 1964년 6월 1일의 국유 귀속이었다(2002두1823 이유 2 나). 대법원은 처분의 무효를 확인받아도 소유권이 회복되지 않아 확인의 이익이 없다고 보아 상고를 기각했다(2002두1823 이유 2 나·다, 주문).

국유로 보지 않는 경과규정의 예외

개정 하천법은 2008년 4월 7일부터 시행되었다(하천법 부칙 제1조(2007.4.6)). 그 시행 당시 국유로 된 국가하천·지방1급하천의 귀속과 보상은 원칙적으로 종전 규정에 따른다(같은 법 부칙 제2조(2007.4.6) 제1항). 다만 다음 요건을 모두 갖춘 토지는 국유로 보지 않는다(같은 법 부칙 제2조(2007.4.6) 제2항).

이 법 시행 당시 법률 제892호 하천법 제4조, 제2292호 하천법개정법률 제3조 또는 제5893호 하천법개정법률 제3조에 따라 하천구역에 편입되었으나 보상이 되지 않은 토지여야 한다.
하천구역에서 제외된 토지여야 한다.
등기부상 사유 토지여야 한다.

법제처는 마지막 요건을 현존하는 등기부를 전제로 해석했다. 구 부동산등기법 제114조에 따라 등기가 말소되고 등기용지가 폐쇄된 사안에서는 위 예외에 해당하지 않는다고 회답했다(법제처 법령해석 12-0533 회답·이유). 이는 법원의 확정판결과 같은 기속력이 있는 판단이 아니라 법제처의 법령해석이다.

폐천부지의 교환과 양여

하천공사·홍수 등으로 물길이 바뀌어 하천구역에서 제외된 국·공유 토지를 폐천부지등이라고 한다(하천법 제84조 제1항). 이 토지는 치수, 즉 홍수 등 물로 인한 피해의 방지와 하천환경보전 등에 우선 활용해야 한다(같은 법 제84조 제2항). 이런 활용이 필요 없고 국·공유재산으로 둘 필요도 없다면, 하천관리청은 법정 기준에 따라 교환하거나 양여할 수 있다(같은 법 제85조 제1항).

교환은 새로 하천구역이 된 타인의 토지 또는 이미 하천구역에 편입된 타인의 토지를 대상으로 한다(하천법 제85조 제1항). 당초 소유자에 대한 양여는 다음과 같이 정한다. 양여는 무상으로 넘겨주는 것으로, 성토만으로 종전 소유권이 되살아나는 것과는 다르다.

순위: 하천에 편입되기 전 소유자로서 보상을 받지 않았거나 폐천부지등을 교환받지 않은 사람은 제1순위다(하천법 시행령 제92조 제1항 제1호).
범위: 당초 토지가격에 상당하는 폐천부지등을 양여한다(하천법 시행령 제92조 제2항).
평가기준: 폐천부지등은 양여 당시 가격으로 평가한다. 당초 토지는 편입 당시 가격에 양여 시까지의 지가변동치를 더한 금액으로 평가한다. 또는 편입 당시 토지와 유사한 인근 토지의 양여 당시 가격을 쓴다(하천법 시행령 제92조 제2항 각 호).

현재의 사권 행사 제한

현재 하천을 구성하는 토지와 하천시설에는 원칙적으로 사권, 즉 개인의 소유권 등 사법상 권리를 행사할 수 없다. 다만 다음 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외다(하천법 제4조 제2항).

소유권을 이전하는 경우다(같은 항 제1호).
저당권을 설정하는 경우다(같은 항 제2호).
하천점용허가를 받아 허가 목적대로 사용하는 경우다. 소유권자가 아닌 사람은 소유권자의 동의를 얻어야 한다(같은 항 제3호).

소유권을 다투려면 어떤 자료를 확인해야 하나?

당사자는 침수 사실만 제시할 것이 아니라, 당시 토지의 상태와 복구비용·가치를 판단할 자료를 확보해야 한다(94다25209 이유 제1점). 다음 자료들을 사안에 맞게 함께 확인한다.

포락 당시의 지형: 토지가 무너져 내린 정도, 강 가장자리인지 한가운데인지, 수심과 유속을 살핀다. 현장검증·증언 등으로 구체적인 상태를 밝혀야 한다(94다25209 이유 제1점).
과거 항공사진과 지적 자료: 조수의 흐름과 잠기는 범위를 확인한다. 실제 간척사업 사건에서도 항공사진·지적 판독과 조수 흐름이 토지 상태를 판단하는 자료가 되었다(92다24677 이유 1).
당시 공사비와 복구 가치: 필요한 제방·방파제의 공사 규모와 비용, 복구한 상태의 당시 토지가치를 대조한다(91다31562 이유 1·2; 99다11687 이유 2 나).
등록말소·폐쇄의 원인: 대장의 말소 기록과 등기기록이 실제 멸실을 반영한 것인지, 착오로 정리된 것인지 구별한다(등기예규 제1207호 1 가·2).
하천 지정과 고시: 하천에 들어간 시점, 당시 적용 법령과 해당 고시, 그 무렵 토지의 실제 상태를 맞추어 본다(2002두1823 이유 2 가).

소유권 소멸을 주장하는 쪽도 복구가 어려웠다는 구체적인 자료를 제시할 필요가 있다. 대법원은 건물철거·토지인도 사건에서 피고들이 제시한 거액의 방조제 공사비 자료를 원심이 무시했다고 보았다. 당시 토지가치와 공사비를 더 심리해야 한다며 원심판결을 파기환송했다(94다12500 이유 2, 주문).

반대로 낙동강변 토지 사건에서는 추상적인 증언과 피고의 주장만으로 포락을 인정한 원심의 판단을 지적했다. 대법원은 소유권이전등기말소청구 부분을 파기환송했다. 그러나 원고는 국가와 다른 사람 사이의 협의취득에 관하여 당사자도 승계인도 아니었으므로, 그 협의취득에 따른 보상금 청구 부분의 상고는 기각했다(94다25209 이유 제1점·제2점, 주문).

별개 사건인 2002두1823에서는 원고가 매립면허·준공인가처분의 무효확인을 구했다. 그 처분이 무효여도 국유화로 소멸한 소유권이 회복되지 않는다는 이유로 소가 부적법하다고 보았다(2002두1823 이유 2 나·다). 청구를 정할 때에는 토지의 권리 자체를 다투는지, 계약에 따른 돈을 청구하는지, 행정처분의 효력을 다투는지를 구별해야 한다.

실무 체크포인트

복구 가능성의 기준일을 맞춘다. 감정자료의 공사비와 토지가치가 모두 포락 당시를 기준으로 한 것인지 확인한다(99다11687 이유 2 나).
등기 명의와 현장을 함께 본다. 등기가 남아 있더라도 소멸 요건이 성립했는지 따로 살피고, 폐쇄되었다면 실제 멸실과 착오폐쇄를 구별한다(91다31562 이유 1·2; 등기예규 제1207호 1 가).
복구 전에 적용 법률과 착공 요건을 확인한다. 공유수면법의 포락지 조성허가를 받았다면 착공 전 실시계획 승인도 받아야 한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제17조 제1항; 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제20조 제1항 제3호). 하천 등 다른 법률의 관리 대상인 수면은 적용 규정을 따로 확인한다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제3조 제1항).
과거 하천 토지는 편입·보상·등기 기록을 확인한다. 국유 귀속의 예외에 필요한 요건을 모두 갖췄는지 확인하고, 별도 양여를 검토한다면 보상·교환 이력과 토지의 가격도 살핀다(하천법 부칙 제2조(2007.4.6) 제2항; 하천법 시행령 제92조 제1항·제2항).