취소소송의 원고적격

취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제12조 전문). 이 글은 처분 상대방이 아닌 제3자를 인근 주민·기존 업자·단체와 주주·행정기관으로 나눠 원고적격을 본다.

취소소송의 원고적격은 어떤 「법률상 이익」이 있어야 인정되나?

원고적격을 주는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이다(2012두19496 판결요지 [1]).

공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 법률상 이익에 포함되지 않는다. 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 당부의 판단을 받을 자격이 있다(2012두19496 판결요지 [1]). 보호되는 이익의 범위는 같은 판결요지가 세 가지로 정한다.

「또 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다.」

근거 법규와 관련 법규에 그 이익을 보호하는 명문 규정이 없어도, 합리적 해석상 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아니고 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지를 포함하면 그 이익도 법률상 이익이다. 같은 취지 2022두56630 이유 2.가.

다른 항고소송도 법률상 이익을 기준으로 한다. 무효등 확인소송은 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제35조). 부작위위법확인소송은 처분의 신청을 한 자로서 부작위의 위법의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자만이 제기할 수 있다(같은 법 제36조).

무효등 확인소송에서는 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있으면 제35조의 법률상 이익이 있다고 보아야 한다(2025두33652 판결요지 [2]). 이와 별도로 무효등 확인소송의 보충성이 요구되지 않으므로, 처분의 유·무효를 전제로 한 이행소송 등 직접적인 구제수단이 있는지를 따질 필요가 없다. 이 법리는 행정소송법 제4조 제2호의 무효등 확인소송 유형에 속하는 처분등의 존재 여부 확인소송에도 마찬가지로 적용된다(2025두33652 판결요지 [2]).

처분의 상대방과 상대방이 아닌 사람 사이에서 원고적격은 어떻게 다른가?

불이익처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 원고적격이 인정된다(2015두47492 판결요지 [1], 교장임용거부처분 무효확인 사건).

취소소송의 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다(2018두47189 판결요지 [1]). 여기서 법률상 이익은 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다(2018두47189 판결요지 [1]).

상대방이 아닌 사람에게 법률상 이익이 인정된 사례

교육부장관이 대학의 산학협력단을 학술지원 대상자로 선정해 사업비를 지원했다가, 참여교수가 사업비를 용도 외로 사용했다는 이유로 산학협력단에 사업비 전부 또는 일부의 환수처분을 한 경우가 있다. 비위를 저지른 것으로 지목된 참여교수는 환수처분의 상대방이 아니더라도 그 처분으로 구 학술진흥법(2020. 12. 22. 법률 제17669호로 개정되기 전의 것)에서 보호하는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해받았다고 보는 것이 타당하다(2024두57996 판결요지 [1]). 대법원은 구 학술진흥법의 여러 규정과 산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률 제25조 제1항, 제27조 제1항을 종합해 이렇게 보았다.

2022두56630은 교육감이 학교법인의 이사장과 학교장에게 한 시정명령과 호봉 재획정 명령을 사립학교 직원인 원고들이 다툰 사건이다. 대법원은 구 사립학교법(2020. 12. 22. 법률 제17659호로 개정되기 전의 것) 제43조 제2항 제2호만으로는 원고들의 「직접적·구체적 이익을 보호하고 있다고 보기 어려울 수 있다」고 보았다(이유 2.나.2)가)). 그러나 사무직원의 호봉산정이나 보수를 정한 같은 법 제70조의2 제1항, 각 학교법인의 정관과 「지방공무원 보수규정」도 근거 법규 내지 관련 법규에 해당한다고 보았다(이유 2.나.2)나)).

구 사립학교법은 직원 보수를 정관으로 정하도록 하고, 각 학교법인의 정관은 보수를 공무원의 예에 따르도록 했다. 대법원은 그 목적이 사무직원 보수의 안정성 및 예측가능성을 담보하여 사립학교 교육이 공공의 목적에 부합하는 방향으로 원활하게 수행되도록 하는 한편, 사무직원의 경제적 생활안정과 복리향상을 보장하려는 데 있다고 했다. 그래서 이 규정들은 사무직원의 이익을 개별적·직접적·구체적으로 보호한다고 볼 수 있다(2022두56630 이유 2.나.2)다)). 원고들은 급여가 실질적으로 삭감되거나 기지급된 급여를 반환하여야 하는 직접적이고 구체적인 손해를 입으므로 각 명령을 다툴 개별적·직접적·구체적 이해관계가 있다(이유 2.나.3)). 대법원은 원고적격이 없다고 보아 소를 각하한 제1심판결을 유지한 원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소하여 사건을 제1심법원에 환송했다(2022두56630 이유 2.다., 3.).

상대방이 아닌 사람에게 법률상 이익이 인정되지 않은 사례

환경부장관이 생태·자연도 1등급 지역을 2등급 또는 3등급으로 변경하는 수정·보완을 고시하자 인근 주민이 등급변경처분의 무효 확인을 청구한 사안이 있다. 구 자연환경보전법(2011. 7. 28. 법률 제10977호로 개정되기 전의 것) 제34조 제1항 및 그 시행령 제27조 제1항, 제2항에 의하면 생태·자연도는 토지이용 및 개발계획의 수립이나 시행에 활용하여 자연환경을 체계적으로 보전·관리하기 위한 것일 뿐이다. 1등급 권역 인근 주민들의 생활상 이익을 직접적이고 구체적으로 보호하기 위한 것이 아님이 명백하다. 주민들의 이익은 환경보호라는 공공의 이익이 달성됨에 따라 반사적으로 얻게 되는 이익에 불과하므로, 대법원은 인근 주민에 불과한 원고에게 원고적격이 없다고 본 원심판단을 수긍했다(2011두29052 판결요지).

인근 주민이 환경상 이익을 이유로 취소를 구할 때, 환경상 영향권의 안과 밖에서 무엇이 달라지나?

환경상 이익을 이유로 처분을 다투는 제3자는 그 이익이 근거 법규 또는 관련 법규로 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정된다(2015두3485 판결요지 [1]).

2015두3485는 개발제한구역행위(건축)허가 취소를 구한 인근 주민 사건이다. 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있으면, 영향권 안과 밖에서 증명할 대상이 다르다(2009두2825 판결요지 [1]·[2]). 같은 취지 2007두16127 판결요지 [1].

2006두330(전원합의체)은 공유수면매립면허처분과 농지개량사업 시행인가처분의 무효확인소송에서 환경영향평가 대상지역 안과 밖의 주민을 나누어 판단했다. 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것), 구 환경정책기본법(1993. 6. 11. 법률 제4567호로 개정되기 전의 것) 등 관련 규정에 따라, 대상지역 안의 주민은 특단의 사정이 없는 한 침해 또는 침해우려가 사실상 추정되어 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다. 대상지역 밖의 주민도 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 그 처분 등으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있음을 입증함으로써 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다(2006두330 판결요지 [2]).

대상지역 밖의 주민이 헌법상의 환경권이나 환경정책기본법을 근거로 든 원고적격 주장은 받아들여지지 않았다. 헌법 제35조 제1항의 환경권 규정만으로는 그 권리의 주체·대상·내용·행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없고, 환경정책기본법 제6조도 그 규정 내용 등에 비추어 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수 없다는 이유다(2006두330 판결요지 [3]).

수돗물을 공급받는 주민이나 공유수면에 인접한 토지 소유자에게는 원고적격이 있나?

수돗물을 공급받는 주민은 근거 법규 및 관련 법규가 깨끗한 수돗물을 마시거나 이용할 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호함을 증명하여 원고적격을 인정받을 수 있다(2007두16127 판결요지 [2]). 공유수면 점용·사용허가로 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는 인접 토지 소유자 등은 원고적격이 인정된다(2014두2164 이유 1.).

수돗물을 공급받는 주민

공장설립승인처분의 근거 법규 및 관련 법규는 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7861호로 개정되기 전의 것) 제8조 제4호, 그에 따른 공장입지기준고시(제2004-98호) 제5조 제1호, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2006. 8. 17. 대통령령 제19647호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 [별표 1] 제1호 (라)목 (2)이다. 이 규정들의 취지는 공장의 배출수 등으로 인한 수질오염 등으로 직접적이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들이 환경상 침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하며 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지 구체적·직접적으로 보호하려는 데 있다(2007두16127 판결요지 [2]).

따라서 수돗물을 공급받아 마시거나 이용하는 주민들은 위 근거 법규 및 관련 법규가 환경상 이익의 침해를 받지 않은 채 깨끗한 수돗물을 마시거나 이용할 수 있는 자신들의 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하고 있음을 증명하여 원고적격을 인정받을 수 있다(2007두16127 판결요지 [2]). 판결요지 [3]은 김해시장이 소감천을 통해 낙동강에 합류하는 하천수 주변의 토지에 공장설립을 승인한 사안이다. 공장설립으로 수질오염 등이 발생할 우려가 있는 물금취수장에서 취수된 물을 공급받는 부산광역시 또는 양산시에 거주하는 주민들에게 원고적격이 인정된다고 보았다.

공유수면에 인접한 토지 소유자 등

2014두2164는 공유수면 점용·사용허가처분의 취소를 구한 인접 토지 소유자의 원고적격을 판단했다. 판결이 근거로 든 규정의 현행 문언은 다음과 같다. 현행 법 제12조 제1항(고려사항)은 2022. 12. 27. 신설되었다.

공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에, 그로써 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(공유수면 점용·사용 관련 권리자)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제12조 제2항 본문). 다만 그 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우(같은 항 제1호)나 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용·사용하려는 경우(같은 항 제2호)에는 그러하지 아니하다(같은 법 제12조 제2항 단서).

대통령령으로 정하는 권리를 가진 자에는 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자가 들어 있다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제12조 제1항 제6호). 공유수면관리청은 피해가 예상되는 권리에 해당하는지 판단할 때 다음 두 기준을 검토해야 한다. 하나는 해당 점용·사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호)다. 다른 하나는 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)다(같은 영 제12조 제4항).

대법원은 이 규정들의 취지가 점용·사용허가로 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등 피해를 받을 우려가 있는 인접 토지 소유자 등의 개별적·직접적·구체적 이익까지 보호하려는 것이라고 했다. 그러한 인접 토지 소유자 등은 허가처분의 취소 또는 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다(2014두2164 이유 1.). 피해 우려가 있는지는 다음 기준으로 판단한다.

「공유수면 점용·사용허가로 인하여 인접 토지 소유자 등에게 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는지 여부는, 공유수면법 시행령 제12조 제4항 각 호에서 정한 기준과 아울러 인접 토지 소유자 등이 토지나 인공구조물을 소유 또는 점유하게 된 경위와 그 이용 상황, 공유수면 점용·사용의 기간과 목적, 공유수면 점용·사용이 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다.」(2014두2164 이유 1.)

인접 토지의 소유자 또는 점유자라는 것만으로는 원고적격이 인정되지 않을 수 있다. 그 사건 원고는 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자에 해당했지만, 원심은 다음 사정 등에 비추어 원고가 「피해를 받을 우려가 있는 권리를 보유한 자에는 해당하지 않으므로」 원고적격이 없다고 판단했다.

• 이 사건 공유수면 상의 원고 소유 건물이 무허가로 원상회복의 대상에 불과한 점
• 원고 소유 토지를 임차한 회사가 이미 이 사건 공유수면 중 일부에 대하여 점용·사용허가를 받아 진출입로를 확보하고 있는 점
• 허가처분으로 인하여 원고에게 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치가 필요한 것으로 보이지 아니한 점

대법원은 이러한 원심 판단을 정당하다고 보았다(2014두2164 이유 1., 상고기각).

기존 업자(경업자)와 경원자는 어떤 처분의 취소를 구할 원고적격이 있나?

면허나 인·허가 등의 근거 법률이 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 목적으로 하는 경우가 있다. 그때 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 처분을 받아 영업하는 기존 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(2009두10512 판결요지 [1]).

기존 업자의 원고적격

2009두10512 판결요지 [2]는 구 여객자동차 운수사업법(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항에 따른 처분에 위 판결요지 [1]의 법리를 적용했다. 甲 회사와 乙 회사의 시외버스운송사업이 다 같이 노선여객자동차 운송사업에 속하고, 甲 회사에 대한 시외버스운송사업계획변경인가 처분으로 두 회사의 노선 및 운행계통이 일부 같고 기점 혹은 종점이 같거나 인근에 위치한 乙 회사의 수익감소가 예상되었다. 그래서 기존 사업자인 乙 회사에 그 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 했다.

2008두402는 구 담배사업법(2007. 7. 19. 법률 제8518호로 개정되기 전의 것)과 그 시행령 및 시행규칙의 관계 규정을 해석해 두 경우를 달리 보았다(이유). 그 규정은 일반소매인 간의 과당경쟁으로 인한 불합리한 경영을 방지하여 일반소매인의 경영상 이익을 보호하는 데에도 목적이 있으므로, 기존 일반소매인은 신규 일반소매인 지정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다. 반면 그 규정이 일반소매인의 입장에서 구내소매인과의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것을 목적으로 할 수 있다고 보기는 어렵다. 그래서 기존 일반소매인의 신규 구내소매인에 대한 이익은 단순한 사실상의 반사적 이익이고, 기존 일반소매인은 신규 구내소매인 지정처분의 취소를 구할 원고적격이 없다(2008두402 이유).

경원자의 원고적격

2013두27517 판결요지는 「인가·허가 등 수익적 행정처분을 신청한 여러 사람이 서로 경원관계에 있어서」 한 사람에 대한 허가 등 처분이 다른 사람에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없을 때를 다룬다. 이때 허가 등 처분을 받지 못한 사람은 신청에 대한 거부처분의 직접 상대방으로서 「원칙적으로 자신에 대한 거부처분의 취소를 구할 원고적격이 있고」, 소의 이익에 관하여는 다음과 같이 보았다. 취소판결이 확정되어도 판결의 직접적인 효과로 경원자에 대한 허가 등 처분이 취소되거나 효력이 소멸되는 것은 아니다. 그러나 행정청은 취소판결의 기속력에 따라 판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 원고와 경원자의 각 신청에 관하여 처분요건의 구비 여부와 우열을 다시 심사하여야 할 의무가 있다. 재심사 결과 경원자에 대한 수익적 처분이 직권취소되고 원고에게 수익적 처분이 이루어질 가능성을 완전히 배제할 수는 없으므로, 특별한 사정이 없는 한 경원관계에서 허가 등 처분을 받지 못한 사람은 자신에 대한 거부처분의 취소를 구할 소의 이익이 있다(2013두27517 판결요지).

경원자에 대한 처분 자체의 취소를 구하는 경우는 99두6026 판결요지 [2]가 기존 업자와 경원관계에서 처분을 받지 못한 사람을 한 문장으로 이어 정한다.

「면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자나, 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 면허나 인·허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허·불인가·불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우[이른바 경원관계(競願關係)에 있는 경우로서 동일 대상지역에 대한 공유수면매립면허나 도로점용허가 혹은 일정지역에 있어서의 영업허가 등에 관하여 거리제한규정이나 업소개수제한규정 등이 있는 경우를 그 예로 들 수 있다.]에 면허나 인·허가 등의 행정처분을 받지 못한 사람 등은 비록 경업자나 경원자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다.」

신청이 거부된 경원자에게는 두 판결이 다루는 대상이 다르다. 2013두27517은 자기에 대한 거부처분의 취소를, 99두6026 판결요지 [2]는 경원자에 대하여 이루어진 처분의 취소를 다룬다.

단체·법인과 그 주주는 원고적격이 있나?

근거 법령이 단체의 학교운영참여권을 보호하면 그 단체는 처분을 다툴 법률상 이익이 있고, 법인의 주주는 원칙적으로 원고적격이 없다(2012두19496 판결요지 [2], 2000두2648 판결요지 [2]).

단체

교육부장관이 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 甲 대학교를 설치·운영하는 乙 학교법인의 이사 8인과 임시이사 1인을 선임하자, 甲 대학교 교수협의회와 총학생회 등이 이사선임처분의 취소를 구했다. 대법원은 구 사립학교법(2011. 4. 12. 법률 제10580호로 개정되기 전의 것)과 구 사립학교법 시행령(2011. 6. 9. 대통령령 제22971호로 개정되기 전의 것) 및 乙 법인 정관 규정이 헌법 제31조 제4항에 정한 교육의 자주성과 대학의 자율성에 근거한 교수협의회와 총학생회의 학교운영참여권을 구체화하여 보호한다고 해석했다. 그래서 교수협의회와 총학생회는 이사선임처분을 다툴 법률상 이익을 가진다(2012두19496 판결요지 [2]).

반면 학교의 직원으로 구성된 노동조합은 교육받을 권리나 학문의 자유를 실현하는 수단으로서 직접 기능한다고 볼 수 없다. 그래서 개방이사에 관한 위 규정들이 학교직원들로 구성된 전국대학노동조합 乙 대학교지부의 법률상 이익까지 보호한다고 해석할 수는 없다(2012두19496 판결요지 [2]). 고등교육법령은 교육받을 권리나 학문의 자유를 실현하는 수단으로서 학생회와 교수회와는 달리 학교의 직원으로 구성된 노동조합의 성립을 예정하고 있지 않다. 노동조합은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하기 위하여 조직된 단체라는 점도 고려되었다.

2011두13187은 제주특별자치도지사가 해군본부의 요청에 따라 서귀포시 강정동 해안변지역의 절대보존지역을 변경(축소)하고 고시한 사안이다. 구 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정되기 전의 것) 등에 비추어, 지역주민회와 주민들이 가지는 주거 및 생활환경상 이익은 지역의 경관 등이 보호됨으로써 반사적으로 누리는 것일 뿐이라고 보았다. 그래서 지역주민회 등에게 원고적격이 없다고 본 원심판단을 정당하다고 하여 상고를 모두 기각했다(2011두13187 판시사항·이유).

법인의 주주

법인의 주주는 법인에 대한 처분에 사실상이나 간접적인 이해관계를 가질 뿐이므로 원칙적으로 스스로 취소를 구할 원고적격이 없다. 다만 예외는 그 처분으로 「궁극적으로 주식이 소각되거나 주주의 법인에 대한 권리가 소멸하는 등 주주의 지위에 중대한 영향을 초래하게 되는데도 그 처분의 성질상 당해 법인이 이를 다툴 것을 기대할 수 없고 달리 주주의 지위를 보전할 구제방법이 없는 경우」이다. 이때는 주주도 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가지므로 취소를 구할 원고적격이 있다(2000두2648 판결요지 [2]). 이 사건은 구 금융산업의구조개선에관한법률(2000. 1. 21. 법률 제6178호로 개정되기 전의 것)에 따른 부실금융기관결정 등을 다툰 것이다.

2010두2043 이유 1.은 법인이 영업을 할 수 없게 되는 경우의 예외와 처분 이후의 주식 양수인을 함께 판시했다.

「다만 그 처분으로 인하여 법인이 더 이상 영업 전부를 행할 수 없게 되고, 영업에 대한 인·허가의 취소 등을 거쳐 해산·청산되는 절차 또한 처분 당시 이미 예정되어 있으며, 그 후속절차가 취소되더라도 그 처분의 효력이 유지되는 한 당해 법인이 종전에 행하던 영업을 다시 행할 수 없는 예외적인 경우에는 주주도 그 처분에 관하여 직접적·구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 보아 그 효력을 다툴 원고적격이 있지만(대법원 2005. 1. 27. 선고 2002두5313 판결 등 참조), 만일 그 법인의 주주가 법인에 대한 행정처분 이후의 주식 양수인인 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 처분에 대하여 간접적·경제적 이해관계를 가질 뿐 법률상 직접적·구체적 이익을 가지는 것은 아니다.」

그 사건에서는 운송사업 양도·양수신고를 수리한 처분으로부터 한 달여가 지난 뒤에 법인의 주식 일부를 양수한 원고에게 원고적격이 없었다. 대법원은 소를 각하한 원심의 결론이 정당하다고 하여 상고를 기각했다(원심의 이유 설시에 적절하지 않은 점이 있다고 보았다, 2010두2043 이유 2.).

국가기관·행정기관은 취소소송의 원고가 될 수 있나?

법령이 특정한 행정기관 등으로 하여금 다른 행정기관을 상대로 제재적 조치를 취할 수 있게 하면서, 그에 따르지 않으면 그 행정기관에 대하여 과태료를 부과하거나 형사처벌을 할 수 있도록 정한 경우가 있다. 그 제재적 조치를 기관소송이나 권한쟁의심판으로 다툴 수 없고 권리구제나 권리보호의 필요성이 인정되면, 그 상대방인 행정기관 등에게 예외적으로 항고소송 원고로서의 당사자능력과 원고적격을 인정할 수 있다(2014두35379 판결요지 [1]).

행정기관 사이에 권한의 존부와 범위에 관한 다툼은 통상 내부적 분쟁이라는 성격을 띠고 있어 상급관청의 결정에 따라 해결되거나 법령이 정하는 바에 따라 기관소송이나 권한쟁의심판으로 다루어진다(2014두35379 판결요지 [1]). 예외가 인정되는 경우는 다음과 같다.

「그런데 법령이 특정한 행정기관 등으로 하여금 다른 행정기관을 상대로 제재적 조치를 취할 수 있도록 하면서, 그에 따르지 않으면 그 행정기관에 대하여 과태료를 부과하거나 형사처벌을 할 수 있도록 정하는 경우가 있다. 이러한 경우에는 단순히 국가기관이나 행정기관의 내부적 문제라거나 권한 분장에 관한 분쟁으로만 볼 수 없다. 행정기관의 제재적 조치의 내용에 따라 ‘구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사’에 해당할 수 있고, 그러한 조치의 상대방인 행정기관이 입게 될 불이익도 명확하다. 그런데도 그러한 제재적 조치를 기관소송이나 권한쟁의심판을 통하여 다툴 수 없다면, 제재적 조치는 그 성격상 단순히 행정기관 등 내부의 권한 행사에 머무는 것이 아니라 상대방에 대한 공권력 행사로서 항고소송을 통한 주관적 구제대상이 될 수 있다고 보아야 한다. … 따라서 이러한 권리구제나 권리보호의 필요성이 인정된다면 예외적으로 그 제재적 조치의 상대방인 행정기관 등에게 항고소송 원고로서의 당사자능력과 원고적격을 인정할 수 있다.」(2014두35379 판결요지 [1])

행정기관이 다른 행정기관의 조치를 다투려면, 그 조치가 따르지 않으면 그 행정기관에 과태료나 형사처벌이 따르는 제재적 조치인지와 기관소송이나 권한쟁의심판으로 다툴 수 있는지부터 본다.

2011두1214은 국민권익위원회가 시·도선거관리위원회 위원장(乙)에게 신고자 甲에 대한 중징계요구의 취소 등을 요구하는 조치요구를 한 사안이다. 국가기관 일방의 조치요구에 불응한 상대방 국가기관에 국민권익위원회법상의 제재규정과 같은 중대한 불이익을 직접적으로 규정한 다른 법령의 사례를 찾아보기 어렵고, 乙이 조치요구를 다툴 별다른 방법이 없는 점 등이 고려되었다. 처분성이 인정되는 조치요구에 불복하려는 乙에게는 그 취소를 구하는 항고소송이 유효·적절한 수단이므로, 乙이 국가기관이더라도 당사자능력 및 원고적격을 가진다고 본 원심판단을 정당하다고 했다(2011두1214 판결요지).

원고적격은 언제까지 있어야 하고, 없으면 소는 어떻게 되나?

원고적격은 소송요건의 하나이므로 사실심 변론종결시는 물론 상고심에서도 존속하여야 하고, 이를 흠결하면 부적법한 소가 된다(2004두7924 판결요지 [2]).

원고적격이 없는 자가 제기한 소를 각하한 원심의 판단이 정당하다고 본 사례가 있다. 2008두402는 기존 일반소매인이 신규 구내소매인 지정처분의 취소를 구한 사건에서 「원고적격이 없다고 하여 소를 각하한 것은 정당하고」라고 보았다(이유). 2014두2164는 공유수면 점용·사용허가처분의 취소청구 부분이 「원고적격이 없는 자가 제기한 것으로 부적법하다」고 한 원심 판단을 정당하다고 보았다(이유 1.).

처분이 항고소송의 대상인 처분인지는 항고소송의 대상이 되는 처분에서, 처분의 효과가 소멸한 뒤의 소의 이익은 처분의 효력 소멸과 취소소송의 소의 이익에서 다룬다. 구 임대주택법 제21조의 분양전환승인에 대한 임차인의 법률상 이익은 구 임대주택법 분양전환승인처분에 대한 항고소송에서, 노동위원회 재심판정의 취소를 구할 법률상 이익은 부당해고 구제명령을 받을 이익에서 다룬다. 민사소송의 당사자적격은 당사자적격에서 다루고, 항고소송의 피고·관할·제소기간은 구 임대주택법 분양전환승인처분에 대한 항고소송에서, 재개발 사건의 소송 형태와 제소기간은 재개발 조합원 자격 다툼과 관리처분계획 취소·무효 소송에서 다룬다.

실무 체크포인트

• 처분의 상대방이 아닌 사람이 환경상 이익을 이유로 다투면 그 이익이 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 한다(2015두3485 판결요지 [1]).
• 근거 법규 등에 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있으면, 영향권 내 주민은 「특단의 사정이 없는 한」 침해 우려가 사실상 추정된다. 영향권 밖 주민은 「당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다」(2009두2825 판결요지 [1]).
• 기존 업자의 원고적격은 근거 법률의 과당경쟁 방지 목적과, 자신이 「미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 처분을 받아 영업을 하고 있는」 업자인지에 따라 정해진다(2009두10512 판결요지 [1]).
• 경원관계에서 허가 등 처분을 받지 못한 사람은 「원칙적으로」 자신에 대한 거부처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(2013두27517 판결요지).
• 경원자에 대한 처분의 취소는 「일방에 대한 면허나 인·허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허·불인가·불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우」에 처분을 받지 못한 사람인지부터 본다. 요건 전체는 본문의 판결요지 [2] 문언대로 본다(99두6026 판결요지 [2]).
• 법인의 주주는 원고적격이 없는 것이 원칙이고, 예외 요건은 2000두2648 판결요지 [2]와 2010두2043 이유 1.이 각각 정한다.
• 처분 이후의 주식 양수인은 「특별한 사정이 없는 한」 법률상 직접적·구체적 이익을 가지지 않는다(2010두2043 이유 1.).
• 원고적격은 사실심 변론종결시는 물론 상고심에서도 존속하여야 한다(2004두7924 판결요지 [2]).

관련

• 개념·해설
  항고소송의 대상이 되는 처분처분의 효력 소멸과 취소소송의 소의 이익당사자적격구 임대주택법 분양전환승인처분에 대한 항고소송재개발 조합원 자격 다툼과 관리처분계획 취소·무효 소송부당해고 구제명령을 받을 이익
• 판례
  2012두194962022두566302025두336522015두474922018두471892024두579962011두290522006두3302009두28252015두34852007두161272014두21642008두4022009두105122013두2751799두60262011두131872000두26482010두20432011두12142014두353792004두7924
• 법령
  행정소송법 제12조행정소송법 제35조행정소송법 제36조공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제12조공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제12조