사정판결의 요건과 판단 기준

법원은 원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 경우에도 처분등을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에는 원고의 청구를 기각할 수 있고, 이 경우 판결의 주문에서 그 처분등이 위법함을 명시하여야 한다(행정소송법 제28조 제1항). 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 한다(2025두33905 판결요지 [3]).

쉽게 말하면 — 건축허가를 받았다가 취소처분을 받은 사람의 소송수계인인 원고는 건축공사에 착공조차도 하지 않은 상태였고, 그 취소처분은 허가를 받은 사람에게 의견진술 절차를 일체 부여하지 않고 이루어졌습니다(2003두10046 이유 2.). 건축부지에 건축될 화약류저장시설은 주위토지의 환경·풍치·미관과 전혀 어울리지 않는 것이었습니다(2003두10046 이유 2.).

원고의 청구는 사정판결로 기각되었고, 대법원은 원고의 상고를 기각했습니다(판단: 2003두10046 이유 2. 마지막 문장·이유 3.).

원고의 청구가 이유 있어도 법원이 청구를 기각할 수 있는 경우는 언제이고, 판결 주문에는 무엇을 적어야 하나?

법원은 처분등을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에는 원고의 청구가 이유 있어도 청구를 기각할 수 있고, 주문에 처분등이 위법함을 명시하여야 한다(행정소송법 제28조 제1항).

제1항은 청구를 기각하는 것을 「기각할 수 있다」로, 주문에 위법을 적는 것은 「명시하여야 한다」로 정해 있다. 취소소송은 「행정청의 위법한 처분등을 취소 또는 변경하는 소송」이고(행정소송법 제4조 제1호), 사정판결은 그 취소청구를 제28조에 따라 기각하는 판결이다(같은 법 제32조 「취소청구가 제28조의 규정에 의하여 기각되거나」). 처분이 위법한지는 사정판결 앞 단계의 판단이며, 재량처분의 위법 판단은 재량권의 일탈·남용에서 본다.

사정판결의 적용은 얼마나 제한되고, 「현저히 공공복리에 적합하지 아니한」지는 무엇을 비교해 판단하나?

법원은 위법한 처분을 취소함이 원칙이고 사정판결은 극히 예외적으로만 할 수 있으며, 그 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 한다(2025두33905 판결요지 [3]). 「현저히 공공복리에 적합하지 아니한지」는 처분을 취소·변경하여야 할 필요와 취소·변경으로 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 판단한다.

행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소ㆍ변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있다. 그러므로 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한지를 판단할 때는 위법ㆍ부당한 행정처분을 취소ㆍ변경하여야 할 필요와 그 취소ㆍ변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교ㆍ교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다. (2025두33905 판결요지 [3])

비교는 한쪽에 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요를, 다른 쪽에 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 놓고 한다. 현행 행정소송규칙 제14조는 법원이 법 제28조제1항에 따른 판결을 할 때 그 처분등을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니한지 여부는 사실심 변론을 종결할 때를 기준으로 판단한다고 정한다.

사정판결 여부를 정할 때 비교·교량 외에 어떤 사정을 종합해 고려하나?

법원은 비교·교량에 더해 처분에 이르기까지의 경과 및 처분 상대방의 관여 정도 등 여섯 가지 사정을 포함한 제반 사정을 종합적으로 고려하여야 한다(2015두4167 판결요지 [5]). 같은 번호의 판시는 사정판결의 요건을 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 취소·변경으로 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 엄격하게 판단하되 이 사정들을 종합적으로 고려하여야 한다고 정한다.

고려 사정	판결요지 [5]의 문언	근거
경과와 관여	「처분에 이르기까지의 경과 및 처분 상대방의 관여 정도」	2015두4167 판결요지 [5]
위법사유	「위법사유의 내용과 발생원인 및 전체 처분에서 위법사유가 관련된 부분이 차지하는 비중」	2015두4167 판결요지 [5]
취소의 결과	「처분을 취소할 경우 예상되는 결과, 특히 처분을 기초로 새로운 법률관계나 사실상태가 형성되어 다수 이해관계인의 신뢰 보호 등 처분의 효력을 존속시킬 공익적 필요성이 있는지 여부 및 정도」	2015두4167 판결요지 [5]
상대방의 손해	「처분의 위법으로 인해 처분 상대방이 입게 된 손해 등 권익 침해의 내용」	2015두4167 판결요지 [5]
위법상태 해소 가능성	「행정청의 보완조치 등으로 위법상태의 해소 및 처분 상대방의 피해 전보가 가능한지 여부」	2015두4167 판결요지 [5]
처분 이후의 조치	「처분 이후 처분청이 위법상태의 해소를 위해 취한 조치 및 적극성의 정도와 처분 상대방의 태도」	2015두4167 판결요지 [5]

판시는 여섯 번째 사정까지 든 뒤 「등 제반 사정을 종합적으로 고려하여야 한다」고 하므로 위 여섯 사정이 고려 대상의 전부는 아니다. 사정판결의 요건을 갖추었다고 판단되는 경우에 법원이 취할 조치는 아래 구제 절에서 본다.

처분 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 보아 사정판결을 한 사례는 어떤 사안인가?

건축허가취소처분 사안(2003두10046)에서는 대법원이 사정판결을 할 사유가 있다고 인정했고, 재개발조합설립 및 사업시행인가처분 사안(95누4629)에서는 원심의 사정판결이 옳다고 보아 상고를 기각했다. 두 사안의 판단은 개별 사실에 대한 것이며, 일반 기준은 앞의 두 절이 정한다.

건축허가취소처분의 절차적 위법

2003두10046에서 원고는 건축허가취소처분을 받은 소외 망인의 소송수계인이다. 망인에 대한 이 취소처분에는 의견진술 절차를 일체 부여하지 아니한 행정절차 위반의 위법이 있었다(2003두10046 이유 2.). 처분 절차의 하자는 처분의 이유제시와 처분서의 해석과 지원금 추가징수 처분 전 사전통지와 의견제출 기회 포기에서 본다.

대법원은 건축부지 일대가 산림이 우거진 보전임지(공익임지) 지역이라는 점, 화약류저장시설이 주위토지의 환경·풍치·미관과 전혀 어울리지 않는다는 점, 화약고 사고 시 주민에게 큰 피해를 입힐 위험이 있다는 점 등 제반 사정을 들었다(2003두10046 이유 2.). 그래서 「비교적 가볍다고 평가되는 절차적인 위법사유」를 이유로 취소처분을 취소하고 당초의 건축허가를 유지하는 것은 공익을 심히 침해하는 것으로 보이는 반면, 건축공사에 착공조차도 하지 않은 원고가 입는 불이익은 건축공사 준비비용의 손실 정도에 그친다고 보았다.

도시의 급속한 확장에 따라 원고가 건축부지로 화약류 저장시설을 옮기더라도 조만간 다시 이전명령을 받아 이전해야 할 가능성이 예상되는 점도 감안했다. 결론은 「위와 같은 취소사유만으로 이 사건 건축허가취소처분을 취소하는 것은 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 보여 사정판결을 할 사유가 있다」는 것이다(2003두10046 이유 2.).

재개발조합설립·사업시행인가처분의 동의 요건 미달

95누4629은 처분 당시의 동의 요건 미달을 위법으로 인정하면서도 그 후의 사정을 들어 사정판결을 한 사례이다.

재개발조합설립 및 사업시행인가처분이 처분 당시 법정요건인 토지 및 건축물 소유자 총수의 각 3분의 2 이상의 동의를 얻지 못하여 위법하나, 그 후 90% 이상의 소유자가 재개발사업의 속행을 바라고 있어 재개발사업의 공익목적에 비추어 그 처분을 취소하는 것은 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하여 사정판결을 한 사례. (95누4629 판결요지 [나])

원심은 동의 철회를 반영하면 처분 당시 토지소유자 471명 중 306명, 건축물소유자 466명 중 308명만이 동의자로 집계되어 각 3분의 2에 미달한다고 인정했다(95누4629 이유 1.). 또한 처분 후 건축물 소유자 총수 중 약 90%가 이주하고 사업이 상당한 정도 진척되었다고 인정했다(95누4629 이유 1.). 새로운 절차를 밟게 하면 불필요한 절차를 반복하게 하여 사업의 신속한 진행을 지연시키고, 원고들이 이 사건 처분으로 이렇다 할 손해를 입었다고 볼 만한 사정도 엿보이지 않는다고 판단했다(95누4629 이유 1.). 대법원은 원심의 사실인정과 판단이 옳다고 보았다(95누4629 이유 1.).

원심은 원고들의 예비적 청구를 기각하고 행정소송법 제28조 제1항 후단을 적용하여 주문에서 그 처분이 위법함을 명시했다(95누4629 이유 1.).

취소로 시간·비용이 늘거나 혼란이 우려된다는 사정만으로 사정판결을 할 수 없다고 본 사례는 어떤 사안인가?

대법원은 시간과 비용이 많이 소요된다는 등의 사정만으로는 사정판결의 필요성을 부정했다(2000두4279 판결요지 [2]). 검사의 복직이 검찰조직의 안정과 인화를 저해할 우려가 있다는 등의 사정에도 사정판결을 할 경우에 해당하지 않는다고 보았다(2000두7704 판결요지 [9]). 두 판단은 각 사안에 대한 것이며 일반 규칙으로 쓰지 않는다.

관리처분계획의 수정과 조합원총회 재결의

2000두4279은 도시재개발법상 관리처분계획 사안이다. 재개발조합인 피고는 원고에게 44평형 아파트 1세대를 분양하는 관리처분계획을 조합원총회의 결의를 거쳐 작성했다가, 33평형 아파트를 분양하는 것으로 수정하면서 조합원총회의 결의를 거치지 않고 인가를 받았다(2000두4279 이유). 수정된 계획에 관하여 총회의 재결의가 필요하다는 점은 2000두4279 판결요지 [1]이 정한다.

대법원은 재결의를 하기 위하여 시간과 비용이 많이 소요된다는 등의 사정만으로는 관리처분계획을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 볼 수도 없으므로, 원심이 직권으로 원고의 청구를 기각하는 사정판결을 하지 아니한 데에 위법이 있다고 할 수도 없다고 보아 상고를 기각했다(2000두4279 이유).

검사 징계면직처분의 취소와 검찰조직의 안정

2000두7704에서 대법원은 징계면직된 검사에 대한 면직처분이 비례의 원칙에 위반된 재량권 남용으로서 위법하다고 보았다(판결요지 [7]). 사정판결의 가부는 그다음 단계에서 판단했다.

징계면직된 검사의 복직이 검찰조직의 안정과 인화를 저해할 우려가 있다는 등의 사정은 검찰 내부에서 조정·극복하여야 할 문제일 뿐이고 준사법기관인 검사에 대한 위법한 면직처분의 취소 필요성을 부정할 만큼 현저히 공공복리에 반하는 사유라고 볼 수 없다는 이유로, 사정판결을 할 경우에 해당하지 않는다고 한 사례. (2000두7704 판결요지 [9])

원심은 후속인사로 새 검찰총장이 임명되고 징계위원들 상당수가 중요간부직을 맡고 있어 복직이 검찰 내부 조직의 안정과 인화에 바람직하지 않은 요소로 작용할 가능성이 없지 않다고 인정했으나, 대법원은 원심의 판단이 법리에 따른 것으로서 정당하다고 보아 상고를 기각했다(2000두7704 이유 3.).

당사자가 주장하지 않아도 법원이 직권으로 사정판결을 할 수 있나?

법원은 사정판결을 할 필요가 있다고 인정하면 당사자의 명백한 주장이 없어도 일건 기록에 나타난 사실을 기초로 직권으로 사정판결을 할 수 있다(95누4629 이유 1.). 근거 조문은 행정소송법 제26조와 같은 법 제28조 제1항 전단이며, 제26조는 「법원은 필요하다고 인정할 때에는 직권으로 증거조사를 할 수 있고, 당사자가 주장하지 아니한 사실에 대하여도 판단할 수 있다」고 정한다.

직권 판단의 범위는 일건 기록상 현출되어 있는 사항으로 한정된다.

행정소송법 제26조가 규정하는 바는 행정소송의 특수성에서 연유하는 당사자주의, 변론주의에 대한 일부 예외규정일 뿐, 법원이 아무런 제한 없이 당사자가 주장하지 아니한 사실을 판단할 수 있는 것은 아니고, 일건 기록상 현출되어 있는 사항에 관하여서만 직권으로 증거조사를 하고 이를 기초로하여 판단할 수 있을 따름이다. (91누2854 판결요지 [가])

따라서 사정판결을 직권으로 하려면 기록에 사정판결의 근거가 되는 사실이 나타나 있어야 한다. 91누2854 판결요지 [나]는 상고심에서 비로소 원심이 사정판결을 하였어야 한다고 주장하고, 또 기록상 행정처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않다는 자료가 현출되어 있지도 아니하다면 사정판결을 하지 아니한 원심판결에 판단유탈 및 심리미진의 위법이 없다고 본 사례이다. 기록상 자료의 직권판단 일반은 행정소송에서 기록상 자료의 직권판단이 정리한다.

사정판결이 문제 되면 원고는 어떤 구제를 청구할 수 있고, 소송비용은 누가 부담하나?

원고는 피고인 행정청이 속하는 국가 또는 공공단체를 상대로 손해배상, 제해시설의 설치 그 밖에 적당한 구제방법의 청구를 당해 취소소송등이 계속된 법원에 병합하여 제기할 수 있다(행정소송법 제28조 제3항). 취소청구가 제28조에 의하여 기각된 경우 소송비용은 피고의 부담이다(같은 법 제32조).

조문	문언
행정소송법 제28조 제2항	「법원이 제1항의 규정에 의한 판결을 함에 있어서는 미리 원고가 그로 인하여 입게 될 손해의 정도와 배상방법 그 밖의 사정을 조사하여야 한다.」
행정소송법 제28조 제3항	「원고는 피고인 행정청이 속하는 국가 또는 공공단체를 상대로 손해배상, 제해시설의 설치 그 밖에 적당한 구제방법의 청구를 당해 취소소송등이 계속된 법원에 병합하여 제기할 수 있다.」
행정소송법 제32조	「취소청구가 제28조의 규정에 의하여 기각되거나 행정청이 처분등을 취소 또는 변경함으로 인하여 청구가 각하 또는 기각된 경우에는 소송비용은 피고의 부담으로 한다.」
행정소송법 제33조	「소송비용에 관한 재판이 확정된 때에는 피고 또는 참가인이었던 행정청이 소속하는 국가 또는 공공단체에 그 효력을 미친다.」

법원이 사정판결의 요건을 갖추었다고 판단하는 때 취할 조치는 대법원이 제28조 제2항·제3항을 들어 정했다.

나아가 사정판결은 처분이 위법하나 공익상 필요 등을 고려하여 취소하지 아니하는 것일 뿐 처분이 적법하다고 인정하는 것은 아니므로, 사정판결의 요건을 갖추었다고 판단되는 경우 법원으로서는 행정소송법 제28조 제2항에 따라 원고가 입게 될 손해의 정도와 배상방법, 그 밖의 사정에 관하여 심리하여야 하고, 이 경우 원고는 행정소송법 제28조 제3항에 따라 손해배상, 제해시설의 설치 그 밖에 적당한 구제방법의 청구를 병합하여 제기할 수 있으므로, 당사자가 이를 간과하였음이 분명하다면 적절하게 석명권을 행사하여 그에 관한 의견을 진술할 수 있는 기회를 주어야 한다. (2015두4167 판결요지 [5])

원고는 이 구제방법의 청구를 당해 취소소송등이 계속된 법원에 병합하여 제기할 수 있다(행정소송법 제28조 제3항). 취소소송에는 사실심의 변론종결시까지 관련청구소송을 병합하거나 피고외의 자를 상대로 한 관련청구소송을 취소소송이 계속된 법원에 병합하여 제기할 수 있다(같은 법 제10조 제2항). 관련청구소송은 당해 처분등과 관련되는 손해배상ㆍ부당이득반환ㆍ원상회복등 청구소송과 당해 처분등과 관련되는 취소소송이다(같은 조 제1항 제1호·제2호). 같은 취지로 2009두8359 판결요지 [5]가 있다.

무효인 처분이나 무효확인소송에서도 사정판결을 할 수 있나?

처분이 무효인 경우에는 존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없기 때문에 행정소송법 제28조의 사정판결을 할 수 없다(91누8227 판결요지 [다]). 당연무효의 행정처분을 소송목적물로 하는 행정소송에서도 같다(95누5509 판결요지 [4]). 무효 사유가 있는지는 행정처분의 무효와 취소의 구별에서 본다.

무효등 확인소송은 「행정청의 처분등의 효력 유무 또는 존재여부를 확인하는 소송」이고(행정소송법 제4조 제2호), 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(같은 법 제35조). 제38조 제1항은 무효등 확인소송에 준용하는 조문을 다음과 같이 열거한다.

①제9조, 제10조, 제13조 내지 제17조, 제19조, 제22조 내지 제26조, 제29조 내지 제31조 및 제33조의 규정은 무효등 확인소송의 경우에 준용한다. (행정소송법 제38조 제1항)

이 목록에는 사정판결을 정한 제28조와 소송비용 부담을 정한 제32조가 없고, 소송비용에 관한 재판의 효력을 정한 제33조가 있다. 두 판결은 사정판결을 할 수 없는 이유로 준용 여부가 아니라 「존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없기 때문에」를 든다.

91누8227은 환지변경처분 무효확인 사건이다. 환지처분이 확정되어 효력을 발생한 후 환지절차를 새로이 밟지 아니하고 한 환지변경처분이 무효사유에 해당한다고 본 사건에서(판결요지 [가]) 사정판결을 할 수 없다고 판단했다(91누8227 이유 제5점). 95누5509는 토지수용재결처분 취소 등 사건으로, 원심이 적법하게 판시한 대로 이 사건 처분이 무효이므로 사정판결을 하지 아니한 원심의 조치가 정당하다고 보았다(95누5509 이유 4.).

실무 체크포인트

사정판결을 하는 판결은 주문에 처분등이 위법함이 적혔는지 확인한다(행정소송법 제28조 제1항 후단).
피고가 사정판결을 주장하면 그 사정이 경과·위법사유·취소의 결과 등 여섯 칸 가운데 어디에 해당하는지 구분해 둔다(2015두4167 판결요지 [5]).
시간·비용이 늘어난다는 사정이 주장의 전부인지 확인한다(2000두4279 판결요지 [2]). 징계면직된 검사의 복직이 검찰조직의 안정과 인화를 저해할 우려가 있다는 등의 사정으로는 사정판결을 할 경우에 해당하지 않는다고 한 사례도 있다(2000두7704 판결요지 [9]).
사정판결 주장이 변론에서 나왔는지, 기록에 그 자료가 나타나 있는지 확인한다(91누2854 판결요지 [나]).
손해의 정도와 배상방법을 정리하고 손해배상 등의 병합청구를 준비한다(행정소송법 제28조 제2항·제3항).
사정판결로 기각되는 경우 소송비용의 부담이 피고인지 확인한다(행정소송법 제32조).
처분이 무효인지 먼저 확인한다(91누8227 판결요지 [다]).