재개발 조합원 자격 다툼과 관리처분계획 취소·무효 소송

조합원 자격이나 인가 전 관리처분계획안 총회결의는 당사자소송 대상이다(95다43594 판결요지 [3], 2007다2428 판결요지 [1], 행정소송법 제3조 제2호). 인가·고시된 계획·분양거부는 항고소송으로 다툰다(95다43594 판결요지 [3], 2007다2428 판결요지 [2], 같은 법 제3조 제1호). 제소기간과 집행정지도 본다(같은 법 제20조, 같은 법 제23조, 같은 법 제38조 제1항, 2011두6400 판결요지 [1]).

쉽게 말하면 — 무허가건물 양수인 등이 재개발조합과 조합원 자격을 두고 다툴 때에는 다른 매수인을 상대로 민사상 대장 명의변경을 청구하는 것으로 해결되지 않습니다(무허가건물 매매와 소유권 이전의 한계). 조합이 자격을 부인할 때 조합원 지위 자체를 확인받거나 인가·고시 전 총회결의를 다투려면 조합을 상대로 행정법원에 공법상 당사자소송을 내야 하며, 조합원지위확인소송은 관리처분계획 확정 뒤에도 이전고시 전까지는 소의 이익이 인정됩니다(95다43594 판결요지 [3], 97누14606 판결요지, 2007다2428 판결요지 [1]·[3]). 반면 인가·고시로 효력이 발생한 관리처분계획이나 분양거부처분은 조합을 피고로 항고소송을 내야 합니다(95다43594 판결요지 [3], 2001두6333 판결요지 [1], 행정소송법 제38조 제1항). 취소소송은 단순 안내 통보가 아닌 실제 처분을 기준으로 제소기간 안에 제기하고, 무효확인소송은 제소기간 제한이 없으나 중대·명백한 하자가 있어야 하며 이전고시 전 집행정지도 함께 검토합니다(2001두6333 판결요지 [2]·[4], 2011두6400 판결요지 [1]·다수의견 이유 1 나, 행정소송법 제20조, 같은 법 제38조 제1항).

조합원 자격 확인과 관리처분계획 취소는 어떤 소송으로 다투나?

조합원 자격 자체의 확인과 관리처분계획 내용의 취소는 다투는 대상과 인가·고시 여부에 따라 소송 유형을 구별해야 한다(95다43594 판결요지 [3], 2007다2428 판결요지 [1]·[2]). 공법상 당사자소송은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계나 그 밖의 공법상 법률관계에 관하여 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송이고, 항고소송은 행정청의 처분 등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송이다(행정소송법 제3조 제1호·제2호).

재개발조합이 조합원 자격을 부인할 때 조합원 지위 자체를 다투는 소송은 조합을 상대로 한 공법상 당사자소송으로 제기해야 한다(95다43594 판결요지 [3]). 관리처분계획은 분양처분(현행 이전고시)이 이루어지기 전까지는 변경인가를 받아 변경할 수 있으므로(도시 및 주거환경정비법 제74조 제1항 각 호 외의 부분 본문, 97누14606 판결요지), 관리처분계획이 인가·확정된 뒤에도 조합원 지위에 현존하는 위험·불안을 제거하기 위해 조합을 상대로 조합원지위확인을 구할 소의 이익이 인정된다(97누14606 판결요지). 또한 공법인인 조합(같은 법 제38조)이 관리처분계획의 수립·변경을 위해 거치는 총회결의(같은 법 제45조 제1항 제10호)의 효력을 관할 행정청의 인가·고시(같은 법 제74조 제1항, 같은 법 제78조 제4항) 전에 다투는 소송 역시 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부·효력에 관한 공법상 당사자소송으로서 행정법원의 전속관할에 속한다(2007다2428 판결요지 [1]·[3]).

인가·고시 후 관리처분계획 항고소송의 피고와 관할

분양신청 뒤 수립된 관리처분계획에 관할 행정청의 인가·고시가 이루어지면 그 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생한다(도시 및 주거환경정비법 제74조 제1항, 같은 법 제78조 제4항, 2007다2428 판결요지 [2], 2001두6333 판결요지 [1]). 따라서 인가·고시 후 관리처분계획의 내용이나 분양거부처분, 총회결의 하자를 이유로 한 계획의 효력 다툼은 항고소송으로 취소나 무효확인을 구해야 한다(95다43594 판결요지 [3], 2007다2428 판결요지 [2]). 인가·고시 후 총회결의 부분만 따로 떼어 무효확인을 구하는 당사자소송은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다(2007다2428 판결요지 [2]). 무허가건물의 민사상 소유권 한계는 무허가건물 매매와 소유권 이전의 한계에서, 조례·정관상 조합원 자격과 투기과열지구 양수 제한은 무허가건물과 재개발 조합원 자격에서 설명한다.

인가·고시된 관리처분계획 자체의 취소나 무효확인을 구하는 항고소송의 피고는 인가권자인 지방자치단체장이 아니라 처분을 행한 공법상 공공단체인 재개발조합이며(행정소송법 제2조 제2항, 같은 법 제13조 제1항 본문, 같은 법 제38조 제1항, 2001두6333 판결요지 [1]), 제1심 관할법원은 피고의 소재지 또는 부동산 소재지를 관할하는 행정법원이다(행정소송법 제9조 제1항·제3항, 같은 법 제38조 제1항). 항고소송의 대상이 되는 처분은 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위여야 하므로, 관리처분계획에 따른 동·호수 추첨결과 통보 및 분양계약체결 안내 통지는 독립된 행정처분이 아니다(2001두6333 판결요지 [3]·[4], 이유 2). 취소소송은 처분 등을 대상으로 하며 행정심판 재결의 취소는 그 재결 자체의 고유한 위법을 이유로 해야 한다(행정소송법 제19조).

취소소송 제소기간은 어떻게 계산하고 무효확인은 언제 인정되나?

취소소송은 다른 법률에 전치 규정이 없는 한 행정심판을 거치지 않고 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 곧바로 제기할 수 있다(행정소송법 제18조 제1항 본문, 같은 법 제20조 제1항 본문). 이 90일은 불변기간이고 처분 등이 있은 날부터 1년(정당한 사유가 있는 경우 예외)이 지나도 제기하지 못하며, 독립된 처분이 아닌 분양계약체결 안내 통보일이 아니라 인가·고시된 관리처분계획 등 실제 처분을 기준으로 계산한다(같은 법 제20조 제1항·제2항·제3항, 2001두6333 판결요지 [1]·[4]).

행정심판을 먼저 청구한 경우에는 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일, 재결이 있은 날부터 1년으로 취소소송 기간을 계산한다(행정소송법 제20조 제1항 단서·제2항). 행정심판은 처분을 안 날부터 90일(천재지변·전쟁·사변 등 불가항력은 사유 소멸 후 14일·국외 30일, 모두 불변기간) 이내에 청구해야 하고, 처분일부터 180일이 지나면 청구하지 못하나 정당한 사유가 있으면 예외다(행정심판법 제27조 제1항~제4항). 또한 행정청이 심판청구 기간을 90일보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간 안에 심판청구가 있으면 90일 기간 내에 청구된 것으로 보며, 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다(같은 조 제5항·제6항). 기간을 넘긴 부적법한 심판의 재결서를 받았다고 이미 지난 취소소송 제소기간이 되살아나지는 않는다(2011두18786 판결요지 [1]).

불가쟁력이 생기기 전에 행정청이 허용되지 않는 심판을 청구할 수 있다고 잘못 안내해 그 심판을 거치느라 본래 제소기간을 놓쳤다면 재결서 정본 송달일부터 기산하여 구제한다(2011두27247 판결요지 [2]). 이미 제소기간이 지나 불가쟁력이 생긴 뒤의 잘못된 안내는 불복할 권리를 되살리지 않는다(2011두27247 판결요지 [2]).

무효등 확인소송과 중대·명백한 하자 기준

처분의 효력 유무나 존재 여부를 확인할 법률상 이익이 있는 사람은 무효등 확인소송을 제기할 수 있다(행정소송법 제35조). 무효등 확인소송에는 취소소송의 제소기간 규정이 준용되지 않는다(같은 법 제38조 제1항). 다만 관리처분계획이 당연무효가 되려면 하자가 중대하고도 명백해야 한다(2001두6333 판결요지 [2]).

대법원은 비례율을 부당하게 적용하는 등 청산금 산정방법의 하자만으로는 특별한 사정이 없는 한 관리처분계획이 무효가 되지 않는다고 보았다(2001두6333 판결요지 [2]). 이 사건에서도 원고가 주장한 산정 잘못이 있다고 가정하더라도 중대·명백한 하자는 아니라는 원심의 판단을 유지했다(2001두6333 이유 1). 취소기간을 지났더라도 처분이 무효인지 판단하려면 하자의 중대·명백성을 별도로 따져야 한다(행정소송법 제20조, 2001두6333 판결요지 [2]).

이전고시 전에 왜 집행정지를 신청해야 하나?

이전고시가 효력을 발생한 뒤에는 조합원 등이 관리처분계획의 취소·무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(2011두6400 판결요지 [1], 다수의견 이유 1 다). 무효확인소송에 제소기간 제한이 없다는 것과 이전고시 뒤 소의 이익이 사라진다는 소송상 한계는 별개다. 현행법상 분양받을 사람은 이전고시가 있은 날의 다음 날 대지·건축물의 소유권을 취득한다(도시 및 주거환경정비법 제86조 제2항).

취소소송을 제기해도 처분의 효력·집행·후속 절차가 자동으로 정지되지 않는다(행정소송법 제23조 제1항). 따라서 이전고시 전에 관리처분계획에 대한 집행정지결정을 받아 후속 절차를 막을 수 있는지 검토해야 한다(2011두6400 다수의견 이유 1 나).

집행정지는 처분·집행·절차 속행으로 생길 회복하기 어려운 손해를 예방할 긴급한 필요가 있어야 한다(행정소송법 제23조 제2항). 본안이 계속 중인 법원이 당사자의 신청 또는 직권으로 전부나 일부의 정지를 결정할 수 있다(같은 항). 집행이나 절차의 속행을 정지해 목적을 달성할 수 있으면 처분 자체의 효력정지는 허용되지 않는다(같은 항 단서).

공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있으면 집행정지는 허용되지 않는다. 신청할 때에는 그 이유를 소명해야 한다(행정소송법 제23조 제3항·제4항). 이 규정은 무효등 확인소송에도 준용된다(같은 법 제38조 제1항). 따라서 제소기간뿐 아니라 준공·이전고시 진행 여부를 확인하고, 이전고시 전에 신청할 수 있도록 예상 손해와 긴급성을 보여 줄 자료를 준비한다(같은 법 제23조, 2011두6400 다수의견 이유 1 나).

이전고시 뒤나 관리처분계획 변경 뒤에는 무엇을 다툴 수 있나?

이전고시 뒤 관리처분계획을 다투기 어렵다는 것이 모든 구제수단의 소멸을 뜻하지는 않는다(2011두6400 다수의견 이유 1 나·다). 판결은 보류지 권리관계 소송, 청산금부과처분에 대한 항고소송, 무효인 관리처분계획으로 인한 손해배상소송 등을 별도 수단으로 든다(2011두6400 다수의견 이유 1 나). 다만 손해배상소송은 관리처분계획이 무효인 경우를 전제로 예시되어 있다(2011두6400 다수의견 이유 1 나).

어느 관리처분계획을 다툴지도 확인한다. 주요 부분을 실질적으로 바꾼 새 관리처분계획이 인가되면 옛 계획은 특별한 사정이 없는 한 효력을 잃어 과거 계획의 취소나 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(2011두6400 판결요지 [2], 이유 2). 경미한 사항의 변경과는 구별해야 한다(2011두6400 이유 2).

실무 체크포인트

조합원 자격이나 관리처분계획을 다투기 전에 다음 자료와 시점을 먼저 대조한다.

소송 유형·피고·관할 구별: 조합원 자격 자체의 확인(관리처분계획 확정 후 이전고시 전까지 포함)이나 인가·고시 전 관리처분계획안 총회결의 다툼은 조합을 피고로 행정법원에 공법상 당사자소송을 제기한다(95다43594 판결요지 [3], 97누14606 판결요지, 2007다2428 판결요지 [1]·[3], 행정소송법 제3조 제2호). 관할 행정청의 인가·고시로 효력이 발생한 관리처분계획이나 분양거부처분의 내용 다툼은 조합을 피고로 행정법원에 항고소송을 제기한다(95다43594 판결요지 [3], 2007다2428 판결요지 [2], 2001두6333 판결요지 [1], 같은 법 제3조 제1호, 같은 법 제9조 제1항·제3항, 같은 법 제13조 제1항).
제소기간과 행정심판: 단순한 분양계약체결 안내 통보가 아닌 인가·고시된 관리처분계획 등 실제 처분을 기준으로 언제 알았는지(90일 불변기간)와 처분일(1년)을 구별해 기록한다(2001두6333 판결요지 [4], 행정소송법 제20조). 행정심판 없이 곧바로 취소소송을 낼 수 있고(같은 법 제18조 제1항 본문), 심판을 거쳤다면 심판청구기간·예외 준수 여부(행정심판법 제27조 제1항~제6항, 2011두18786 판결요지 [1])와 불가쟁력 발생 전의 잘못된 심판 안내 여부(2011두27247 판결요지 [2])를 대조한다.
이전고시 전 집행정지: 소송 제기만으로 후속 절차가 멈추지 않으며(행정소송법 제23조 제1항) 이전고시가 효력을 발생한 뒤에는 소의 이익이 사라진다(2011두6400 판결요지 [1]). 따라서 이전고시 전에 집행정지 요건을 소명해 신청한다(같은 법 제23조 제2항·제3항·제4항).
변경인가 여부 확인: 소송 전후에 주요 부분을 실질적으로 변경한 새 관리처분계획이 인가되었는지 확인해 유효한 현재 처분을 대상으로 삼는다(2011두6400 판결요지 [2]).