지원금 추가징수 처분 전 사전통지와 의견제출 기회 포기

행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분 전에 그 원인 사실·내용·법적 근거와 의견제출 방법 등을 당사자등에게 통지하여야 한다(행정절차법 제21조 제1항). 지원금 등 추가징수 처분 사건에서 대법원은 당사자가 사전통지를 받을 기회를 포기한다는 의사를 표시했더라도 특별한 사정이 없는 한 통지 생략 예외가 아니라고 보았다(2025두35466). 그렇게 통지 없이 한 처분은 위법하여 취소함이 원칙이다(같은 판결).

침해적 처분 전에 무엇을 통지하고 의견을 받아야 하나

행정청은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분 전에 그 원인 사실·내용·법적 근거 등을 통지하고 청문·공청회의 경우 외에는 의견제출 기회를 주어야 한다(행정절차법 제21조 제1항, 같은 법 제22조 제3항). 대법원은 이런 처분을 「침해적 행정처분」 또는 「불이익처분」이라고 적는다(2025두35466 판결 이유 1. 가.).

통지서에 적어야 하는 사항

행정청이 당사자등에게 미리 통지하여야 하는 사항은 다음 각 호 전부다(행정절차법 제21조 제1항).

1. 처분의 제목
2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
5. 의견제출기관의 명칭과 주소
6. 의견제출기한
7. 그 밖에 필요한 사항

제6호의 의견제출기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다(행정절차법 제21조 제3항). 이 기한은 행정청이 통지서에 정하는 처분 전 절차의 기한이고, 처분 뒤 소를 내는 기간과는 다른 기간이다.

의견을 듣는 방식

의견을 듣는 방식은 처분에 따라 청문, 공청회, 의견제출로 나뉜다. 각 방식의 요건은 따로 판단한다.

• 청문: 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 인허가 등의 취소·신분ㆍ자격의 박탈·법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 처분을 하는 경우 가운데 어느 하나에 해당하면 청문을 한다(행정절차법 제22조 제1항). 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 통지하여야 한다(같은 법 제21조 제2항).
• 공청회: 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정한 경우 등 행정절차법 제22조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하면 공청회를 개최한다(같은 조 제2항).
• 의견제출: 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 청문이나 공청회의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다(행정절차법 제22조 제3항).

법인인 당사자등은 그 임원 또는 직원이나 변호사 등 행정절차법 제12조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 대리인으로 선임할 수 있다.

통지나 의견제출 기회를 빠뜨린 처분

행정청이 침해적 행정처분을 하면서 사전통지를 하지 아니하거나 의견제출 기회를 주지 아니하였다면, 그렇게 하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(2025두35466 판결 이유 1. 가. 1)). 대법원은 사전통지와 의견청취를 하도록 한 것이 불이익처분 상대방의 방어권 행사를 실질적으로 보장하기 위함이라고 설명했다(같은 판결 이유 1. 가. 2)).

위반사실을 인정했거나 먼저 의견을 말했으면 사전통지를 생략할 수 있나

제21조 제4항 제3호의 「상당한 이유」는 위반사실 시인이나 사전통지 전 의견진술 기회를 고려하여 판단할 것이 아니다(2025두35466 판결 이유 1. 가. 1)). 대법원은 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는지 여부는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 한다고 했다(같은 곳). 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니라고 했다(같은 곳).

이 법리는 제3호의 「상당한 이유」 판단에 관한 것이다. 같은 판결 이유는 제1호(긴급한 처분)나 제2호(법원의 재판 등에 의한 객관적 증명)를 판단할 때 그 사정을 어떻게 볼지는 말하지 않는다. 위반사실 시인이나 먼저 한 의견진술은 행정절차법 제22조 제4항의 「당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우」와도 다르다. 그 포기는 당사자가 뜻을 명백히 표시하고 의견진술포기서 또는 이에 준하는 문서를 제출하는 절차로 정해져 있다(행정절차법 시행령 제14조).

사전통지를 하지 아니할 수 있는 경우

행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 사전통지를 하지 아니할 수 있다(행정절차법 제21조 제4항).

1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우
3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우

구체적인 생략 사유는 시행령이 다음 각 호의 어느 하나로 정한다(행정절차법 시행령 제13조).

1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우
2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우
3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우
4. 법령 또는 자치법규(이하 “법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우
5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우

대법원은 이 사건에서 포기 의사표시가 처분의 성질과 관련이 없고 다른 예외사유에도 해당하지 않는다고 보았다(2025두35466 판결 이유 1. 나. 1)). 추가징수 처분 자체가 시행령 제13조 제5호의 금전급부 처분에 해당하는지는 그 판결 이유에서 다루지 않았다.

생략할 때 행정청이 알릴 것

제4항에 따라 사전통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다(행정절차법 제21조 제6항). 이렇게 알리는 경우에는 같은 법 제24조를 준용한다(같은 조 제7항).

사전통지를 포기한다는 의사표시만으로 통지를 생략할 수 있나

당사자가 사전통지를 받을 기회를 포기한다는 의사를 표시했더라도 특별한 사정이 없는 한 사전통지 생략 예외가 아니고, 그대로 한 처분은 위법하여 취소함이 원칙이다(2025두35466 판결 이유 1. 나. 1)). 판결은 어떤 사정이 그 「특별한 사정」인지 예를 들지 않았다.

대법원이 든 이유

대법원은 다음 사정을 종합하여 사전통지를 생략할 수 있는 예외는 엄격한 기준에 따라 인정하여야 한다고 보았다(2025두35466 판결 이유 1. 나. 1)).

• 관련 규정의 문언과 체계
• 행정절차법이 국민의 행정 참여를 도모하여 행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다는 점
• 사전통지와 의견청취를 하도록 한 취지가 불이익처분 상대방의 방어권 행사를 실질적으로 보장하는 데 있다는 점
• 행정절차법령이 사전통지를 받을 기회의 포기에 관하여는 별도로 규정하지 않은 반면, 의견진술 기회의 포기에는 그 의사의 명백성을 요구하면서 문서에 의하도록 정한 점

나아가 대법원은 제21조 제4항 제3호 해당 여부는 그 행정처분의 성질에 비추어 판단하는데, 사전통지를 받을 기회를 포기하는 의사를 표시하였는지는 처분의 성질과 관련이 없다고 했다(같은 판결 이유 1. 나. 1)). 이 사정이 같은 항이 정한 다른 예외사유에 해당한다고 볼 수도 없다고 했다(같은 곳).

실제 사안

○○○대학 산학협력단이 서울지방고용노동청 서울서부지청장을 상대로 지원금 등 추가징수 등 처분의 취소를 구한 사건이다(2025두35466). 사건의 경위는 다음과 같다.

1. 원심인 서울고등법원(2025. 10. 17. 선고 2024누60192 판결)은 피고가 원고에게 별도의 사전통지나 의견진술 기회 부여 절차를 거치지 아니한 채 의무를 과하거나 권익을 제한하는 각 처분을 한 사실을 인정했다(2025두35466 판결 이유 1. 나. 2)).
2. 원심은 원고 대표자가 전화로 처분의 사전통지 절차를 받지 않겠다는 의사를 표시하였더라도 이는 사전통지를 하지 아니하거나 의견제출 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우가 아니라고 보았다. 그래서 적법한 사전통지나 의견제출 기회 부여가 있었다고 볼 수 없어 각 처분이 위법하다고 판단했다(같은 곳).
3. 원심은 이 절차적 하자 주장을 받아들여 각 처분을 취소했고, 처분사유에 관한 실체적 판단은 하지 않았다(같은 판결 이유 2.).
4. 대법원은 2026. 2. 12. 원심 판단이 정당하다며 피고의 상고를 기각했고, 처분에 실체적으로 정당한 사유가 있다는 상고이유는 더 나아가 판단할 필요 없이 받아들일 수 없다고 했다(2025두35466 주문, 판결 이유 2.).

사전통지 생략과 의견진술 기회 포기는 어떻게 다른가

사전통지는 행정절차법 제21조 제4항 각 호의 경우에 생략할 수 있고, 의견청취는 그 각 호의 경우와 당사자가 의견진술 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에 생략할 수 있다(같은 법 제22조 제4항). 당사자의 포기를 생략 사유로 정한 것은 의견청취 쪽뿐이다.

의견진술의 기회를 포기한 당사자는 의견진술포기서 또는 이에 준하는 문서를 행정청에 제출하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조). 반면 행정절차법은 당사자가 사전통지를 받을 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에 대하여는 별도의 규정을 두고 있지 않다(2025두35466 판결 이유 1. 가. 4)).

처분 통지서와 절차 자료는 어떻게 모으나

처분을 다투는 당사자는 처분 통지서, 받은 사전통지서 유무, 의견제출·포기 문서, 통화 기록처럼 절차 경위를 보여 주는 자료를 모아 각 자료가 보여 주는 사실별로 정리한다. 이 사건에서 쟁점이 된 사실은 사전통지나 의견진술 기회 부여 절차를 거쳤는지와 대표자가 전화로 표시한 의사의 내용이었다(2025두35466 판결 이유 1. 나. 2)).

청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 행정청에 낸 서류나 그 밖의 물건은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하면 행정청이 반환하여야 한다(행정절차법 제22조 제6항). 이 절차를 위하여 원본을 행정청에 냈다면 이 기간 안에 반환을 요청한다.

자료를 내는 필요와 법적 증명책임은 다르다. 이 판결 이유는 사전통지 절차를 거치지 않은 사실을 원심이 인정한 사실로 적을 뿐, 그 사실의 증명책임을 어느 당사자에게 두는지는 말하지 않는다(2025두35466 판결 이유 1. 나. 2)).

취소소송은 언제까지 내야 하나

취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다(행정소송법 제20조 제1항 본문). 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 제기하지 못하되, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다(같은 조 제2항). 두 기간은 기산점과 성격이 다르다.

• 안 날부터 90일: 처분등이 있음을 안 날부터 센다(행정소송법 제20조 제1항 본문). 실무에서는 처분 통지서를 받은 날과 그 경위를 기록해 둔다.
• 행정심판을 거친 경우의 기산: 같은 법 제18조 제1항 단서에 규정한 경우, 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다(행정소송법 제20조 제1항 단서). 대법원은 행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하고 그 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 한다고 보았다(2011두18786). 그래서 재결서 송달일부터 세는 것은 기간 등 적법요건을 갖추어 행정심판을 청구한 경우다.
• 기간을 넘긴 심판청구의 각하재결: 처분이 있음을 안 날부터 90일을 넘겨 청구한 부적법한 행정심판청구에 대한 재결이 있은 후 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하였다고 하여 그 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것으로 되는 것은 아니다(2011두18786). 이 판결은 구 행정심판법 제18조 제1항(현행 행정심판법 제27조 제1항 참조)을 함께 보고 이렇게 판단했다.
• 있은 날부터 1년: 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다(행정소송법 제20조 제2항).
• 불변기간: 제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다(행정소송법 제20조 제3항). 같은 조 제3항이 불변기간으로 정한 것은 제1항의 기간이다.

취소심판 청구기간

행정심판 청구기간 자체는 행정심판법 제27조가 정하고, 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다(같은 조 제7항). 처분 취소심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다(같은 조 제1항). 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하되, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다(같은 조 제3항).

불가항력·잘못 알린 경우와 제소기간의 차이

천재지변, 전쟁, 사변, 그 밖의 불가항력으로 제1항의 기간에 청구할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내, 국외에서 청구하는 경우 30일 이내에 청구할 수 있다(행정심판법 제27조 제2항). 제1항과 제2항의 기간은 불변기간이다(같은 조 제4항). 행정청이 청구기간을 제1항보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 기간에 청구하면 제1항의 기간에 청구된 것으로 보고(같은 조 제5항), 알리지 아니한 경우에는 제3항의 기간에 청구할 수 있다(같은 조 제6항). 이 기간들은 행정심판을 청구하는 기간으로 취소소송 제소기간과 다르다. 행정심판청구가 있은 때 취소소송 기간은 재결서 정본 송달일부터 세고 재결이 있은 날부터 1년(정당한 사유가 있는 때는 예외)으로 정해지며(행정소송법 제20조 제1항 단서·제2항), 이 기산은 적법요건을 갖춘 심판청구를 전제로 하므로 기간을 넘긴 심판청구의 각하재결은 이미 지난 제소기간을 되살리지 않는다(2011두18786).

처분 전의 의견제출기한(10일 이상 고려, 행정절차법 제21조 제3항), 청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 낸 서류·물건의 반환 요청 기간(처분 후 1년 이내, 같은 법 제22조 제6항), 취소소송 제소기간은 서로 다른 기간이다. 앞의 두 기간은 행정절차 안의 기한이고, 제소기간은 법원에 소를 내는 기간이다.

실무 체크포인트

• 받은 문서가 사전통지서인지 처분서인지 확인한다. 사전통지서에는 처분의 제목, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견제출기한 등 행정절차법 제21조 제1항 각 호의 사항이 적혀야 한다.
• 의견제출기한을 본다. 의견제출기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다(행정절차법 제21조 제3항).
• 전화로 사전통지를 받지 않겠다고 했어도 절차 위반을 주장할 수 있는지 검토한다. 사전통지를 받을 기회를 포기한다는 의사를 표시하였더라도 특별한 사정이 없는 한 생략 예외가 아니고, 통지 없이 한 처분은 위법하여 취소함이 원칙이다(2025두35466).
• 위반사실 확인서를 냈어도 제3호의 생략 근거가 되는지 본다. 행정절차법 제21조 제4항 제3호의 「상당한 이유」는 위반사실을 시인했거나 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것이 아니다(2025두35466 판결 이유 1. 가. 1)). 이 시인은 같은 법 제22조 제4항의 의견진술 기회 포기와도 다르다.
• 의견진술 기회를 포기했다면 그 문서를 보관한다. 의견진술의 기회를 포기한 당사자는 의견진술포기서 또는 이에 준하는 문서를 행정청에 제출하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조).
• 통지 생략 사유를 알렸는지 확인한다. 사전통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 그 사유를 알려야 하고, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 알릴 수 있다(행정절차법 제21조 제6항).
• 청문·공청회·의견제출을 위하여 낸 서류는 처분 후 1년 이내에 반환을 요청한다. 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하면 청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다(행정절차법 제22조 제6항).
• 제소기간을 지킨다. 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다(행정소송법 제20조 제1항 본문). 기간 등 적법요건을 갖추어 행정심판을 청구한 경우의 90일은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다(같은 조 제1항 단서). 이와 별개로 처분등이 있은 날부터 1년, 제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년을 경과하면 제기하지 못하되, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다(같은 조 제2항). 안 날부터 90일을 넘겨 청구한 부적법한 심판청구의 각하재결 뒤에 낸 취소소송은 다시 제소기간을 준수한 것으로 되지 않는다(2011두18786).

관련

• 개념·해설
  공익법인 임원 취임승인 취소와 퇴임등기
• 판례
  2025두354662011두18786
• 법령
  행정절차법 제12조행정절차법 제21조행정절차법 제22조행정절차법 시행령 제13조행정절차법 시행령 제14조행정소송법 제20조행정심판법 제27조