행정소송에서 처분사유의 교환·변경

기본적 사실관계가 같으면 처분청은 원칙적으로 사유를 바꿀 수 있으나, 처분 내용의 변경이 필요하면 허용되지 않는다(2023두61349 판결요지 1). 거부처분에서는 상대방의 명시적 동의에 따른 예외가 있다(2023두61349 판결요지 2). 과세소송에서는 정당한 세액의 객관적 존부와 처분의 동일성이 기준이 된다(2024두33914 이유 3.가).

어떤 경우에 처분사유를 바꿀 수 있나?

처분청은 원칙적으로 당초 사유와 기본적 사실관계가 같은 범위에서 처분사유를 추가하거나 바꿀 수 있다(2023두61349 판결요지 1). 처분사유의 교환·변경은 처분청이 소송에서 처분을 뒷받침하던 이유를 다른 이유로 바꾸거나 보태는 것이다(2023두61349 판결요지 1).

취소소송의 대상은 처분 등이며, 재결취소소송은 재결 자체의 고유한 위법을 이유로 하는 경우에 한한다(행정소송법 제19조). 처분사유 변경의 제한은 처분 상대방의 방어권과 신뢰를 보호하기 위한 것이다(2023두61349 판결요지 2).

기본적 사실관계가 같은지는 법률적 평가 이전의 구체적인 사실을 기준으로 판단한다(2023두61349 판결요지 1). 처분통지서에 적힌 사실과 소송 중 행정청이 제출한 서면의 사실을 대조하여, 기초인 사회적 사실이 기본적인 점에서 같은지 살펴야 한다(2021두34756 이유 2.가). 새로 주장한 사실이 처분 당시 이미 존재했거나 상대방이 알고 있었다는 사정만으로 동일성이 인정되지는 않는다(2021두34756 이유 2.가).

정보공개 거부사건에서는 공개가 논쟁을 부른다는 추상적인 당초 사유와 소송 중 주장한 사유 사이의 기본적 사실관계가 다르다고 보았다(2006두4899 이유 1.나·2.나). 대법원은 이를 당초 사유의 구체화로 볼 수도 없다고 판단하여, 처분사유 추가를 허용하지 않은 원심의 결론을 유지했다(2006두4899 이유 2.나·3).

같은 사실에 근거 법령만 바꾸면 언제나 허용되나?

법원은 같은 사실에 관한 법령 변경이라도 처분 내용까지 바꿔야 하는 경우에는 허용할 수 없다(2023두61349 판결요지 1). 구체적 사실을 그대로 두고 근거 법령만 바꾸거나 당초 사유를 구체적으로 표시하는 정도라면 새로운 처분사유의 추가·변경에 해당하지 않는다(2006두4899 이유 2.가). 판단할 때에는 처분 내용의 변화와 새 법령에 따른 절차·요건의 차이를 함께 살펴야 한다(2023두61349 판결요지 1, 2021두34756 이유 2.다).

처분 내용의 변경

기속행위는 법이 정한 요건에 따라 결과가 정해지는 처분이고, 재량행위는 법이 허용한 범위에서 행정청이 판단하여 정하는 처분이다(2023두61349 판결요지 1). 기속행위가 재량행위로 바뀌는 경우처럼 법령 변경으로 당초 처분 내용의 변경이 필요해지면, 기존 내용을 유지하면서 법령만 바꿀 수 없다(2023두61349 판결요지 1). 이 경우 법원은 해당 처분을 취소하고, 처분청이 다시 처분절차를 거쳐 새 처분을 하도록 해야 한다(2023두61349 판결요지 1).

컨테이너 설치 사건

컨테이너를 설치한 사람들에게 행정청이 건축허가를 받지 않았다는 이유로 원상복구명령과 계고처분을 한 사건이 있다(2021두34756 이유 1). 행정청은 소송에서 가설건축물 축조신고를 하지 않았다는 사유를 추가했고, 원심은 같은 사실에 법령만 보태는 것이라며 허용했다(2021두34756 이유 2.나).

대법원은 두 사유의 위반행위 내용과 위법 상태를 해소하기 위한 절차, 건축기준 및 허용가능성이 다르다고 판단했다(2021두34756 이유 2.다.1). 같은 컨테이너를 대상으로 하더라도 기초인 사회적 사실관계가 같다고 볼 수 없어 추가를 허용하지 않았다(2021두34756 이유 2.다.1·2). 추가된 사유로 처분을 적법하다고 본 원심판결은 파기환송되었다(2021두34756 이유 2.다.3·3).

기본적 사실관계가 다른 거부사유도 심리할 수 있나?

법원은 거부처분의 상대방이 새 사유의 실체적 당부를 이 소송에서 판단받는 데 명시적으로 동의하면 예외적으로 심리할 수 있다(2023두61349 판결요지 2). 명시적 동의가 없다면 기본적 사실관계가 다른 거부사유의 추가·변경을 허용해서는 안 된다(2023두61349 판결요지 2). 이 예외는 신청을 거부당한 상대방이 새 사유까지 같은 소송에서 판단받아 분쟁을 한꺼번에 해결하려는 선택을 존중한 것이다(2023두61349 판결요지 2). 동의에 따른 심리와 상대방이 침묵할 때의 법원 조치를 나누어 볼 수 있다(2023두61349 판결요지 2).

명시적 동의와 판결의 효력

실체적 당부를 판단한다는 것은 새로 주장된 거부사유가 실제로 그 거부를 정당화하는지 판단한다는 뜻이다(2023두61349 판결요지 2). 법원이 명시적 동의에 따라 추가·변경을 허용했다면, 기본적 사실관계가 다르다는 이유로 배척하지 않고 그 사유의 당부를 심리·판단해야 한다(2023두61349 판결요지 2).

새 사유도 실체적으로 위법하여 처분취소판결이 확정되면, 새 사유에 관한 판단에도 취소판결의 기속력이 미친다(2023두61349 판결요지 2). 처분청은 새 사유에 관해서도 그 확정판결의 판단에 따라야 한다는 의미다(2023두61349 판결요지 2).

침묵과 의견진술 기회

상대방이 아무 의견을 밝히지 않으면 법원은 석명권을 행사하여 의사를 분명히 밝힐 기회를 주어야 한다(2023두61349 판결요지 2). 이때 법원은 원칙에 따라 새 사유의 추가를 제한해 달라는 것인지, 새 사유의 당부까지 판단해 달라는 것인지 설명을 구해야 한다(2023두61349 판결요지 2).

법원은 필요한 경우 직권으로 증거를 조사하고 당사자가 주장하지 않은 사실도 판단할 수 있다(행정소송법 제26조). 그러나 상대방의 명시적 동의 없이 기본적 사실관계가 다른 새 사유를 심리하여 거부처분이 적법하다고 판단할 수는 없다(2023두61349 판결요지 2). 기록상 자료를 직권으로 판단하는 요건은 행정소송에서 기록상 자료의 직권판단에서 설명한다.

건축허가신청 반려사건에서는 당초 건설폐기물법상 허가기준 미충족을 이유로, 기존 중간처리업체가 많아 신규 진입이 필요하지 않다고 보았다(2023두61349 이유 2.나.1). 행정청은 소송에서 국토계획법상 개발행위허가기준 미충족을 주장하며 환경오염과 인근 주거·교육시설의 피해를 보탰다(2023두61349 이유 2.나.1). 두 허가제도는 목적·요건·효과가 달라, 심사요소가 일부 겹쳐도 단순히 근거 법령만 바꾼 것으로 볼 수 없다는 판단이다(2023두61349 이유 2.나.1.나).

대법원은 두 사유의 기본적 사실관계가 다르고, 신청인이 새 사유의 심리에 명시적으로 동의하지 않았다고 볼 여지가 크다고 판단했다(2023두61349 이유 2.나.1·2). 추가된 사유로 거부처분을 적법하다고 본 원심판결은 필요한 심리를 다하지 않은 잘못으로 파기환송되었다(2023두61349 이유 2.다·3).

과세처분에서는 무엇을 기준으로 허용 범위를 정하나?

과세관청은 정당한 세액의 객관적 존부를 다투는 소송에서 처분의 동일성이 유지되는 범위 안에서 사유를 바꿀 수 있다(2024두33914 이유 3.가). 소송물은 법원이 판단하는 대상을 말하며, 과세처분 취소소송에서는 법에 따라 부담할 세액이 실제로 존재하는지, 얼마인지가 그 대상이다(2024두33914 이유 3.가). 세액에 관한 주장 가능 범위와 구체적 사실을 보충한 사례를 각각 살펴볼 수 있다(2024두33914 이유 3.가, 2025두35061 이유 1).

세액의 객관적 존부

과세관청은 사실심 변론종결시까지 과세표준이나 세액의 정당성을 뒷받침하는 새 자료를 제출하거나, 처분의 동일성을 유지하며 사유를 바꿀 수 있다(2024두33914 이유 3.가). 법원이 반드시 처분 당시 자료나 당초 사유만으로 적법성을 판단해야 하는 것은 아니다(2024두33914 이유 3.가).

세금을 줄여 달라는 감액경정청구를 거부한 처분의 취소소송에서도 심판 대상은 신고된 과세표준과 세액의 객관적 존부이다(2024두33914 이유 3.가). 납세자는 경정청구 때 주장하지 않았던 위법사유도 소송에서 새로 주장할 수 있다(2024두33914 이유 3.가). 개별 위법사유는 세액 판단을 구하기 위한 주장인 공격방어방법이므로, 경정청구 때 이를 모두 제시해야 하는 것은 아니다(2024두33914 이유 3.가). 경정거부소송의 판단 대상과 새 주장의 관계는 경정거부처분 취소소송의 소송물에서 더 살펴볼 수 있다.

임대인의 관여 사실 보충

오피스텔의 취득세 추징사건에서는 임차인의 미신고 숙박업 영위라는 당초 사유에 임대인의 승인·묵인 아래 사용했다는 사유가 추가되었다(2025두35061 이유 1.나). 대법원은 임대인이 오피스텔을 임대했다는 동일한 기본적 사실관계에 관한 보충이라고 보아 추가를 허용한 원심판단을 유지했다(2025두35061 이유 1.나·다).

이 사건에서는 임대인이 미신고 숙박업을 한다는 사실을 알면서도 임대했다고 인정되었고, 대법원은 취득세 추징을 적법하다고 본 원심판단도 유지했다(2025두35061 이유 2.나). 이는 개정 전 법률에 따른 사건이며, 추징 대상 행위는 원칙적으로 임대사업자의 행위이되 비주거용 사용을 인식·용인한 경우 등에는 임대인의 행위로 평가된다는 판단에 따른 것이다(2025두35061 이유 2.가.3). 대법원은 새 사유의 기본적 사실관계가 달랐던 건축허가신청 반려사건과 이 사건은 다르다고 명시했다(2025두35061 이유 1.다).

실무 체크포인트

• 처분통지서와 소송서면에서 행정청이 제시한 구체적 사실을 대조한다(2023두61349 판결요지 1). 법률적 평가 전의 기본적 사실이 같은지가 기준이다(2023두61349 판결요지 1).
• 근거 법령이 바뀌었다면 처분 내용의 변경이 필요한지 확인한다(2023두61349 판결요지 1). 기속행위가 재량행위로 바뀌는 경우 등이 이에 해당한다(2023두61349 판결요지 1).
• 거부처분에서 사실관계가 다른 새 사유가 나오면 그 사유까지 판단받을지 의견을 명확히 한다(2023두61349 판결요지 2). 침묵한 상대방에게 법원은 의견진술 기회를 주어야 한다(2023두61349 판결요지 2).
• 과세처분에서는 새 주장이 같은 처분의 과세표준·세액을 뒷받침하는지 확인한다(2024두33914 이유 3.가). 과세관청은 사실심 변론종결시까지 처분의 동일성 안에서 사유를 바꿀 수 있다(2024두33914 이유 3.가).

관련

• 개념·해설
  행정소송에서 기록상 자료의 직권판단경정거부처분 취소소송의 소송물재결 전 손실보상청구와 보상항목별 재결(보상금 소송의 판단 항목)
• 판례
  2023두613492021두347562006두48992025두350612024두33914
• 법령
  행정소송법 제19조행정소송법 제26조