재결 전 손실보상청구와 보상항목별 재결

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법) 제75조의 건축물 등 보상은 해당 항목의 재결을 거쳐야 소송으로 청구할 수 있다(2024두65690 판결요지 [1]). 재결이 보상대상이나 권리자를 잘못 판단했다면 사업시행자 상대 보상금 증감소송으로 다툰다(2024두65690 판결요지 [2]).

쉽게 말하면 — 공익사업으로 옮겨야 할 건물의 보상금을 다투는 경우입니다(2024두65690 판결요지 [1]). 건물 보상에 관한 토지수용위원회의 판단이 먼저 있어야 합니다(2024두65690 판결요지 [1]). 위원회가 실제 주인 대신 다른 사람에게 보상하기로 했다면 실제 주인은 사업시행자를 상대로 보상금 소송을 할 수 있습니다(2024두65690 판결요지 [2]). 이 경우 실제 주인이 따로 이의신청을 해야만 소송할 수 있는 것은 아닙니다(2024두65690 이유 1.나.2)).

재결 없이 곧바로 손실보상을 청구할 수 있나?

토지소유자나 관계인은 토지보상법 제75조에 따른 건축물 등의 보상을 재결 없이 곧바로 청구할 수 없다(2024두65690 판결요지 [1]). 재결은 토지수용위원회가 손실보상과 수용·사용의 내용 등을 결정하는 절차다(토지보상법 제50조 제1항). 사업시행자가 보상할 의무를 지더라도, 건축물 등의 보상을 소송으로 청구하려면 먼저 재결을 거쳐야 한다(2024두65690 이유 1.가).

토지수용위원회는 재결서에 주문·이유·재결일을 적고 그 정본을 사업시행자·토지소유자·관계인에게 송달하여야 한다(토지보상법 제34조). 보상을 청구하려는 사람은 재결서의 주문과 이유에서 해당 물건에 관한 판단을 확인한다(같은 법 제34조 제2항, 2024두65690 판결요지 [1]). 재결을 거치지 않은 채 소송 형식만 민사소송이나 당사자소송으로 정하여 곧바로 보상을 청구할 수는 없다(2024두65690 판결요지 [1]).

사업시행자는 건축물·입목·공작물 등 토지에 정착한 물건을 원칙적으로 이전비로 보상하여야 한다(토지보상법 제75조 제1항 본문). 다만 다음 어느 하나에 해당하면 물건의 가격으로 보상하여야 한다(같은 법 제75조 제1항 단서).

이전하기 어렵거나 이전하면 종래의 목적대로 사용할 수 없는 경우다(토지보상법 제75조 제1항 제1호).
이전비가 물건의 가격을 넘는 경우다(토지보상법 제75조 제1항 제2호).
사업시행자가 공익사업에 직접 사용하려고 취득하는 경우다(토지보상법 제75조 제1항 제3호).

사업시행자는 앞의 이전 곤란·목적 사용 불가 또는 이전비 초과 사유가 있는 사업예정지의 물건에 수용재결을 신청할 수 있다(토지보상법 제75조 제5항). 최초 재결과 달리 그 뒤의 이의신청은 선택할 수 있는 불복절차다(토지보상법 제85조 제1항).

일부 물건에 대한 재결이 있으면 나머지도 소송할 수 있나?

토지소유자나 관계인은 일부 물건의 재결만으로 재결에서 빠진 다른 물건의 보상을 곧바로 청구할 수 없다(2024두65690 판결요지 [1]). 재결을 거쳤는지는 같은 공익사업 전체가 아니라 보상항목마다 판단하기 때문이다(2024두65690 판결요지 [1]).

보상항목이란 피보상자별로 어느 토지·물건·권리·영업이 보상대상인지와 보상금액을 판단하는 기초 단위다(2024두65690 판결요지 [1]). 편입토지·물건, 지장물, 잔여 토지·건축물의 손실보상이나 수용청구에서는 원칙적으로 개별 물건 하나가 보상항목 하나가 된다(2024두65690 판결요지 [1]). 예컨대 건물 보상에 대한 재결이 있다는 사정만으로 판단에서 빠진 다른 물건의 보상까지 곧바로 소송으로 청구할 수는 없다(2024두65690 판결요지 [1]).

토지수용위원회는 원칙적으로 사업시행자·토지소유자·관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다(토지보상법 제50조 제2항 본문). 다만 손실보상에 관해서는 증액재결을 할 수 있다(같은 법 제50조 제2항 단서). 해당 물건을 판단하지 않은 경우와, 판단한 뒤 보상대상이 아니라고 결론 낸 경우는 소송에서 다르게 취급된다(2024두65690 판결요지 [1]·[2]).

미재결 항목은 사업시행자가 재결을 신청했는지에 따라 다음과 같이 처리한다(토지보상법 제30조, 같은 법 제37조).

사업시행자가 아직 재결을 신청하지 않은 경우

사업인정고시 후 협의가 성립하지 않았고 사업시행자가 재결을 신청하지 않았다면, 토지소유자·관계인은 사업시행자에게 서면으로 재결신청을 청구할 수 있다(토지보상법 제30조 제1항). 사업시행자는 청구받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(같은 법 제30조 제2항). 기간을 넘겨 신청하면 지연기간에 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 재결 보상금에 가산하여 지급하여야 한다(같은 법 제30조 제3항).

신청했으나 토지수용위원회가 재결을 빠뜨린 경우

이미 신청했으나 토지수용위원회가 재결을 빠뜨린 부분은 그 위원회에 신청이 계속 계류하므로, 해당 위원회에 그 부분의 재결을 구한다(토지보상법 제37조).

보상대상이 아니라는 재결이나 권리자를 잘못 정한 재결은 어떻게 다투나?

피보상자는 보상대상을 잘못 제외한 재결이나 보상받을 사람을 잘못 정한 재결을 사업시행자 상대 보상금 증감소송으로 다툰다(2024두65690 판결요지 [2]). 보상금 증감소송은 재결 보상금의 증액 또는 감액을 구하는 행정소송이다(토지보상법 제85조). 재결에 포함된 판단의 잘못이 보상대상 여부에 있는지, 보상받을 사람에 있는지에 따라 다음과 같이 다툰다(2024두65690 판결요지 [2]).

보상대상 여부의 잘못

해당 항목이 법령상 보상대상인데도 위원회가 사실이나 법리를 잘못 판단하여 보상대상이 아니라고 재결한 경우다(2024두65690 판결요지 [2]). 피보상자는 위원회 상대 재결 취소소송이 아니라 사업시행자 상대 보상금 증감소송을 제기하여야 한다(2024두65690 판결요지 [2]). 이는 항목에 관한 판단은 있었으므로 재결을 거친 것으로 취급하는 경우다(2024두65690 이유 1.가).

보상받을 사람의 잘못

해당 항목에 관한 재결은 있지만 실제 권리자 대신 겉으로 권리자로 보이는 사람을 보상받을 사람으로 정한 경우다(2024두65690 판결요지 [2]). 실제 권리자는 자신이 그 보상을 받아야 한다고 주장하며 사업시행자 상대 보상금 증감소송을 제기할 수 있다(2024두65690 판결요지 [2]). 보상만으로 사업시행자가 소유권까지 취득한다고 보기 어려운 지장물도 같다(2024두65690 판결요지 [2]).

실제 사건에서는 위원회가 건물 소유자를 다른 사람으로 정하고 그 사람에게 건물 보상금을 지급하도록 재결했다(2024두65690 이유 1.나.1)). 대법원은 건물의 실제 권리자라고 주장하는 사람들도 별도 이의신청 없이 사업시행자에게 보상금 증액을 청구할 수 있다고 보았다(2024두65690 이유 1.나.2)). 그러나 소송을 제기할 수 있다는 것만으로 실제 권리자라는 주장이 인정되는 것은 아니다(2024두65690 이유 1.나.3)·2).

이 사건 청구인들은 건물 소유자로 인정되기 어려워 건물 보상금을 받을 권리가 인정되지 않았다(2024두65690 이유 2). 대법원은 일부 청구인의 소를 재결 미경유로 각하한 판단에는 잘못이 있다고 보면서도 그 부분을 유지했다(2024두65690 이유 1.나.2)·3)). 청구인들만 상고했으므로 이들에게 더 불리한 청구기각 판결로 바꿀 수 없었기 때문이다(2024두65690 이유 1.나.3)).

재결에 불복할 때 누구를 상대로 언제 소송하나?

토지소유자나 관계인은 보상금 증액을 구할 때 사업시행자를 피고로 하여 제소기간 안에 행정소송을 제기할 수 있다(토지보상법 제85조). 직접 소송을 제기하는지 이의신청을 먼저 하는지에 따라 기간이 다르고, 소송을 제기하는 사람에 따라 피고도 달라진다(같은 법 제85조).

직접 제소와 이의신청

토지소유자·관계인·사업시행자가 선택할 수 있는 불복방법은 다음과 같다(토지보상법 제83조, 같은 법 제85조 제1항).

이의신청 없이 소송하면 재결서를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다(토지보상법 제85조 제1항).
이의신청은 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다(토지보상법 제83조 제3항).
이의신청을 거쳤으면 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다(토지보상법 제85조 제1항).

중앙토지수용위원회 재결에 대한 이의는 그 위원회에 신청할 수 있다(토지보상법 제83조 제1항). 지방토지수용위원회 재결에 대한 이의는 해당 지방위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 신청할 수 있다(같은 법 제83조 제2항). 중앙토지수용위원회는 재결이 위법하거나 부당하다고 인정하면 전부·일부를 취소하거나 보상액을 바꿀 수 있다(토지보상법 제84조 제1항).

보상금 소송의 상대방

토지소유자나 관계인이 보상금 증액을 청구하면 사업시행자가 피고다(토지보상법 제85조 제2항). 반대로 사업시행자가 보상금 감액을 청구하면 토지소유자나 관계인이 피고다(같은 법 제85조 제2항).

사업시행자의 제소 전 공탁

사업시행자가 행정소송을 제기할 때에는 소송 전에 이의재결로 늘어난 보상금을 공탁하여야 한다(토지보상법 제85조 제1항 후단). 보상받을 사람은 그 공탁금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다(같은 법 제85조 제1항 후단).

소송 중 같은 재결의 보상항목을 추가할 수 있나?

당사자는 제소기간 안에 보상금 증감소송을 제기했다면 소송 중 같은 재결에서 판단된 보상항목을 추가하거나 변경할 수 있다(2024두65690 판결요지 [3]). 제소기간을 지켰는지는 처음 소송을 제기한 때를 기준으로 판단한다(2024두65690 판결요지 [3]). 같은 재결 안의 항목을 추가·변경하는 행위에는 별도로 제소기간의 제한이 적용되지 않는다(2024두65690 판결요지 [3]).

법원이 판단하는 범위는 하나의 재결 안에서 당사자가 구체적으로 불복한 보상항목이다(2024두65690 판결요지 [3]). 그 범위에서 증액·감액을 뒷받침하는 개별 이유는 청구나 반박을 위한 주장인 공격방어방법에 해당한다(2024두65690 판결요지 [3]). 항목 추가도 같은 재결에서 이미 심리·판단된 보상항목을 소송 중 추가하는 경우에 허용된다(2024두65690 이유 3.가·나).

실제 사건의 수용재결은 토지를 수용하고 건물을 이전하게 하는 내용이었다(2024두65690 이유 3.나.1)). 청구인들이 제소기간 안에 소송을 제기했으므로 같은 재결에서 판단된 토지 보상항목을 뒤늦게 추가해도 허용된다고 보았다(2024두65690 이유 3.나.1)). 대법원은 토지 청구를 기간 경과로 각하한 부분만 파기하여 다시 심리하도록 환송했다(2024두65690 이유 3.나.2)·주문). 이 판결로 토지 보상금의 지급 여부나 금액이 확정된 것은 아니다(2024두65690 주문).

실무 체크포인트

재결서의 주문·이유에서 청구할 물건마다 판단이 있는지 확인한다(토지보상법 제34조 제2항, 2024두65690 판결요지 [1]).
보상대상 부정이나 보상받을 사람의 오류를 다투는 보상금 소송에서는 사업시행자를 피고로 특정한다(2024두65690 판결요지 [2]).
직접 제소하면 재결서 수령일부터 90일, 이의신청을 거쳤으면 이의재결서 수령일부터 60일을 확인한다(토지보상법 제85조 제1항).
소송 중 추가할 항목이 같은 재결에서 심리·판단된 것인지, 처음 소를 제소기간 안에 제기했는지 확인한다(2024두65690 판결요지 [3], 이유 3.나).