토지수용보상금 증액청구의 소와 보상항목

토지수용위원회의 재결에 여러 보상항목이 있으면 피보상자는 일부 항목만 골라 보상금 증액소송을 낼 수 있다(2017두41221 판결요지 [1]). 법원은 불복한 항목들 사이에서 과다·과소 부분을 합산해 정당한 보상금을 정할 수 있다(2017두41221 판결요지 [1]). 감정이 불리한 항목의 증액주장을 철회해도 사업시행자는 일정한 경우 그 항목의 공제를 구할 수 있다(2017두41221 판결요지 [2]).

쉽게 말하면 — 갑의 땅 여러 필지가 철도 사업에 수용되고 남은 땅의 값도 떨어진 경우입니다. 갑은 수용된 땅과 남은 땅의 보상금 가운데 원하는 항목만 골라 증액소송을 낼 수 있습니다(2017두41221 판결요지 [1]). 법원 감정에서 한 항목은 재결보다 높게, 다른 항목은 낮게 나오면 법원은 두 항목의 차이를 합쳐 보상금을 정할 수 있습니다(2017두41221 판결요지 [1]). 갑이 낮게 나온 항목의 주장을 거두어도 그 항목이 늘 계산에서 빠지는 것은 아닙니다(2017두41221 판결요지 [2]). 갑의 소송을 믿고 기간 안에 감액소송을 내지 않은 사업시행자가 합산을 구하면, 법원은 그 감정이 정당한지 따져 공제 여부를 판단해야 합니다(2017두41221 이유 3.가.(2)).

재결의 일부 보상항목만 골라 증액소송을 낼 수 있나?

피보상자나 사업시행자는 재결 전부에 불복할 필요 없이 일부 보상항목에 관해서만 불복 사유를 주장해 행정소송을 낼 수 있다(2017두41221 판결요지 [1]). 이때 법원이 판단하는 범위는 하나의 재결 안에서 소송당사자가 구체적으로 불복신청한 보상항목들로 제한된다(2017두41221 판결요지 [1]). 불복신청하지 않은 항목은 그 소송에서 법원이 심리하는 대상에 들어가지 않는다(2017두41221 판결요지 [1]).

보상항목이란 하나의 재결에서 피보상자별 토지·물건·권리·영업마다 손실보상 대상인지와 보상금액이 얼마인지를 심리·판단하는 기초 단위다(2017두41221 판결요지 [1]). 보상금 증감소송은 재결에 불복하는 행정소송 가운데 보상금의 증감을 다투는 소송이다(토지보상법 제85조 제2항). 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 줄여 토지보상법이라 한다.

어떤 항목이 판단되었는지는 재결서에서 확인한다. 토지수용위원회는 재결서에 주문과 그 이유, 재결일을 적어 정본을 사업시행자·토지소유자·관계인에게 송달하여야 한다(토지보상법 제34조 제2항). 소장에는 불복하는 항목을 구체적으로 적는다. 실제 사건의 원고들은 소장에서 ① 공익사업부지로 편입된 여러 필지의 수용보상금과 ② 잔여지의 가격감소 손실보상금의 증액을 청구한다고 밝혔다(2017두41221 이유 2.가).

재결에서 아예 판단되지 않은 항목을 곧바로 청구할 수 있는지, 소송 중 같은 재결의 항목을 추가할 수 있는지는 재결 전 손실보상청구와 보상항목별 재결에서 설명한다.

소송 전 어떤 기간과 자료를 확인해야 하나?

재결에 불복하는 사람은 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤으면 이의재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다(토지보상법 제85조 제1항). 소송을 내기 전에 이 기산일과 상대방, 불복할 항목의 근거 자료를 확인한다.

기간과 상대방

재결 뒤 소송까지의 기간과 상대방은 다음과 같이 각각 정해져 있다.

이의신청은 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다(토지보상법 제83조 제3항). 중앙토지수용위원회 재결이면 중앙토지수용위원회에 내고, 지방토지수용위원회 재결이면 그 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 낸다(토지보상법 제83조 제1항·제2항).
이 30일은 이의신청 기간이다(토지보상법 제83조 제3항). 소송 기간은 직접 제소 90일, 이의신청 뒤 60일이다(토지보상법 제85조 제1항).
토지소유자나 관계인이 보상금 증감소송을 내면 사업시행자를 피고로 하고, 사업시행자가 내면 토지소유자나 관계인을 피고로 한다(토지보상법 제85조 제2항).
사업시행자는 소송을 제기하기 전에 이의재결로 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 소송이 종결될 때까지 그 공탁금을 수령할 수 없다(토지보상법 제85조 제1항 후문).
이의신청이나 행정소송을 제기해도 사업의 진행과 토지의 수용·사용은 정지되지 않는다(토지보상법 제88조).

2017두41221 이유 1.가에는 재결서 수령 60일, 이의재결서 수령 30일로 적혀 있다. 이는 2018. 12. 31. 개정 전 제85조 제1항의 기간이다(토지보상법 제85조 제1항). 현행 제소기간은 위의 90일과 60일로 확인한다. 피고와 공탁에 관한 일반 설명은 재결 전 손실보상청구와 보상항목별 재결에도 있다.

준비할 자료

아래 자료는 법이 정한 첨부서류 목록이 아니라, 기간과 항목별 주장을 확인하려고 모아 두는 자료다. 각 자료가 무엇을 확인하는지는 다음과 같다.

재결서 또는 이의재결서 정본과 받은 날을 알 수 있는 송달 기록은 제소기간의 기산일을 확인하는 자료다(토지보상법 제85조 제1항).
재결서의 주문과 이유는 피보상자별로 어떤 항목이 얼마로 판단되었는지 확인하는 자료다(토지보상법 제34조 제2항).
재결 단계의 감정평가 내용은 법원감정액과 비교할 기준이 된다. 실제 사건에서도 원고들은 항목별로 법원감정액과 재결감정액을 비교해 철회와 확장을 정했다(2017두41221 이유 2.나).
법원 감정은 소송 중 신청해 받는다. 실제 사건에서는 증액을 구한 원고들이 두 항목 모두에 관해 감정을 신청했다(2017두41221 이유 2.나).
사업시행자가 낸 준비서면은 공제 주장이 있는지 확인하는 자료다. 실제 사건의 피고는 준비서면으로 항목 유용과 합산을 주장했다(2017두41221 이유 2.다).

법원은 감정을 실시하는 등으로 불복 항목들을 심리한다(2017두41221 판결요지 [1]).

구 토지수용법 제75조의2 제2항의 손실보상금 증액청구의 소에 관한 판결이 있다. 이의재결에서 정한 손실보상금액보다 정당한 손실보상금액이 더 많다는 점의 입증책임은 원고에게 있다고 보았다(2003두12226 판시사항 [1]·이유 1.나). 이의재결이 토지소유자나 관계인의 입회 없이 작성된 조서를 기초로 했다는 사유만으로 이 입증책임의 소재가 달라지지 않는다고도 보았다(2003두12226 이유 1.나). 그 사건에서는 이의재결이 인정한 것보다 더 많은 육계·꿀벌·돼지를 사육했다는 증거가 부족하다는 이유로 추가보상 주장이 배척되었다(2003두12226 이유 1.나). 위 자료는 증액을 구하는 쪽이 이의재결에서 정한 금액을 넘는 정당한 보상금을 증명할 때 쓰인다. 이 판결은 재결청과 기업자를 공동피고로 하던 구법 사건이고, 현행 증액소송의 피고는 사업시행자다(토지보상법 제85조 제2항).

어떤 항목은 과소하고 다른 항목은 과다하면 어떻게 계산하나?

법원은 불복신청된 항목들을 심리한 결과 일부는 과소하고 일부는 과다하면, 과다·과소 부분을 합산한 합계액을 정당한 보상금으로 결정할 수 있다(2017두41221 판결요지 [1]). 이를 보상항목 상호 간의 유용이라 한다.

합산이 허용되는 범위는 구체적인 불복신청이 있는 보상항목들이다(2017두41221 판결요지 [1]). 법원은 그 항목들에 관해 감정을 실시하는 등 심리한 결과를 기초로 판단한다(2017두41221 판결요지 [1]). 그러므로 당초 어느 쪽도 불복하지 않은 항목의 과다분을 이 법리로 끌어와 공제하는 것은 이 판결이 허용한 범위가 아니다(2017두41221 판결요지 [1]).

항목별 결과는 다음과 같은 표로 정리하면 합산 결과를 미리 가늠할 수 있다. 대괄호 칸은 작성자가 재결서와 감정서에서 옮겨 적는 칸이다.

보상항목	재결 보상금	법원감정액	차이(과다·과소)
[편입토지 수용보상금]	[재결서 금액]	[감정서 금액]	법원감정액 − 재결 보상금 판결요지 [1])
[잔여지 가격감소 손실보상금]	[재결서 금액]	[감정서 금액]	법원감정액 − 재결 보상금

여러 항목을 함께 불복하면 한 항목의 증액분이 다른 항목의 과다분과 합산되어 줄어들 수 있다(2017두41221 판결요지 [1]). 감정 결과가 불리하게 나온 항목을 뒤늦게 빼더라도 그 효과는 사업시행자의 대응에 따라 달라진다. 철회는 다음 절에서, 사업시행자의 공제 요구는 그다음 절에서 설명한다.

감정액이 낮은 항목의 증액주장을 철회할 수 있나?

피보상자는 법원감정액이 재결 보상금보다 적게 나온 항목을 법원의 심판범위에서 빼 달라는 소송상 의사표시를 할 수 있다(2017두41221 판결요지 [2]). 방법은 그 항목의 불복신청이 이유 없음을 자인하는 진술을 하거나, 단순히 불복신청을 철회하는 것이다(2017두41221 판결요지 [2]). 이 판시는 피보상자가 당초 여러 항목에 관해 증액소송을 낸 경우를 전제로 한다.

실제 사건의 경위

한국철도시설공단을 상대로 한 이 사건에서 원고들은 소장에서 1인당 100,000원과 지연손해금을 청구했다(2017두41221 이유 2.가). 원고들은 ① 편입토지 수용보상금과 ② 잔여지 가격감소 손실보상금의 증액을 구하며, 감정 결과에 따라 항목별 청구금액을 확장하겠다고 밝혔다(2017두41221 이유 2.가). 감정 결과가 나오자 원고들은 2016. 8. 11. ①부분은 법원감정액이 재결감정액보다 적어 증액주장을 철회하고, ②부분은 법원감정액만큼 확장하는 변경신청서를 냈다(2017두41221 이유 2.나). 피고는 2016. 8. 25. 준비서면으로 철회에 부동의하며 두 항목의 유용·합산을 주장했다(2017두41221 이유 2.다).

철회의 성격과 상대방 동의

이 사건에서 원고들의 철회는 상대방 당사자의 동의를 받을 필요가 없다고 판단되었다(2017두41221 이유 3.가.(1)). 원고들이 소장에서 ①부분의 청구금액을 구체적으로 특정하지 않았다가 증액주장 철회를 밝혔기 때문이다(2017두41221 이유 3.가.(1)). 대법원은 이를 청구금액 감축을 수반하는 소 일부 취하라기보다 소송상 공격방법인 주장의 철회로 보았다(2017두41221 이유 3.가.(1)).

이 성격 판단은 항목별 청구금액을 특정하지 않았던 사안에 대한 것이다(2017두41221 이유 3.가.(1)). 철회 의사표시가 유효하더라도 그것만으로 사업시행자의 공제 주장이 막히는 것은 아니다(2017두41221 이유 3.가.(2)).

철회한 항목도 사업시행자가 공제를 요구할 수 있나?

피보상자가 감정이 불리한 항목을 빼 달라고 해도, 사업시행자는 일정한 경우 과다·과소 부분을 합산해 정당한 보상금을 산정해 달라는 소송상 의사표시를 할 수 있다(2017두41221 판결요지 [2]). 대상은 당초 불복신청된 보상항목들 전부다(2017두41221 판결요지 [2]).

공제 요구의 요건

사업시행자가 특정 항목의 감액을 구하는 권리는 토지보상법 제85조 제1항 제1문의 제소기간 안에 감액소송을 내는 방식으로 행사함이 원칙이다(2017두41221 판결요지 [2]). 그 제소기간이 지나기 전에 피보상자가 그 항목을 포함한 여러 항목에 관해 증액소송을 이미 낸 경우가 있다(2017두41221 판결요지 [2]). 이때 사업시행자는 유용 법리에 따라 그 소송에서 정당한 보상금을 판단받을 수 있으므로 감액소송을 따로 내지 않는 것이 합리적이라고 생각할 수도 있다(2017두41221 판결요지 [2]).

사업시행자가 이런 사유로 제소기간 안에 감액소송을 내지 않았는데, 피보상자가 법원감정액이 재결보다 적게 나오자 그 항목을 심판범위에서 빼 달라고 하는 경우가 판시의 대상이다(2017두41221 판결요지 [2]). 이 경우 사업시행자는 법원이 그 불리한 항목의 감정 결과가 정당하다고 인정하는 경우 이를 적용해 과다 산정된 금액을 공제하는 등으로 합산해 달라고 할 수 있다(2017두41221 판결요지 [2]). 같은 법리는 사업시행자가 감액소송을 냈다가 불리한 항목의 불복을 철회하는 정반대 상황에도 마찬가지로 적용될 수 있다(2017두41221 판결요지 [2]).

법원의 판단 의무와 파기환송

실제 사건에서 피고의 준비서면 주장은 이런 소송상 의사표시에 해당하므로, 원심은 그 주장의 당부를 판단했어야 했다(2017두41221 이유 3.가.(2)). 원심은 ①부분이 심판대상에서 빠졌다고 단정하고, ①부분의 재결 보상금이 과다한지를 구체적으로 심리하지 않은 채 ②부분의 증액만 명했다(2017두41221 이유 3.나). 대법원은 이를 손실보상금 산정 법리의 오해로 보고 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기해 서울고등법원에 환송했다(2017두41221 이유 3.나·주문).

이 판결로 ①부분이 실제로 과다한지나 최종 보상금액이 정해진 것은 아니다(2017두41221 주문). 환송 뒤 법원이 ①부분 감정 결과의 정당성과 피고의 공제 주장을 다시 심리·판단하게 된다(2017두41221 이유 4).

실무 체크포인트

재결서 정본을 받은 날을 기록하고, 직접 제소는 그날부터 90일, 이의신청을 거쳤으면 이의재결서를 받은 날부터 60일을 확인한다(토지보상법 제85조 제1항).
이의신청을 하려면 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 한다(토지보상법 제83조 제3항).
소장에서 불복하는 보상항목을 구체적으로 특정한다. 법원은 그 항목들 안에서만 심리한다(2017두41221 판결요지 [1]).
여러 항목을 함께 불복하면 과다 항목과 과소 항목이 합산될 수 있음을 감정 전에 따져 본다(2017두41221 판결요지 [1]).
감정이 불리한 항목의 증액주장을 거두기 전에 사업시행자가 합산·공제를 주장할 수 있는 처지인지 따져 본다(2017두41221 판결요지 [2]).
사업시행자가 피보상자의 증액소송에 기대어 감액소송을 내지 않았다면, 제외 의사표시에 맞서 합산·공제를 구하는 소송상 의사표시를 할 수 있다(2017두41221 판결요지 [2]).