공공공사 설계변경과 계약금액 조정

국가·지방자치단체 공사에서 설계변경으로 공사량이 늘거나 줄면 발주기관은 실제 지출액 전부가 아니라 시행령이 정한 단가 기준으로 계약금액을 조정한다. 입찰참가자가 직접 작성한 물량내역서의 누락·오류로 생긴 변경, 낮은 낙찰률 공사의 큰 증액에는 따로 제한과 승인이 붙는다. 공사계약일반조건이 적용되는 국가 공사에서 계약상대자는 준공대가(장기계속계약은 차수별 준공대가)를 받기 전에 조정을 신청해야 한다.

쉽게 말하면 — 갑 건설회사가 국가기관과 도로공사 계약을 맺었는데, 발주기관이 설계를 바꾸라고 요구해 계약 내역에 없던 새 공종이 생긴 경우입니다. 표준시장단가나 일괄·대안·기술제안입찰이 적용되지 않는 일반 공사라면, 이 공종의 단가는 「설계변경 당시 기준 단가」와 「그 단가 × 낙찰률」 사이에서 갑과 발주기관이 협의해 정하고 협의가 안 되면 「설계변경 당시 기준 단가 + 그 단가 × 낙찰률」의 50%로 정합니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제3항 제3호). 갑이 실제로 쓴 돈이 그대로 계약금액에 더해지는 것은 아닙니다. 예정가격의 86% 미만으로 낙찰된 공사에서 증액(두 번째 이후에는 앞선 증감액과 이번 증액을 모두 합한 금액)이 당초 계약금액의 10% 이상이면 위원회 심의와 소속중앙관서의 장의 승인을 거쳐야 합니다(같은 영 제65조 제2항). 공사계약일반조건이 적용되는 공사라면 갑은 준공대가를 받기 전까지 조정을 신청해야 합니다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제10항). 신청은 문서로 하고 그 기한 안에 발주기관에 도달해야 합니다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제5조 제1항·제3항).

국가·지방자치단체 공사의 계약변경은 어떻게 확정되나?

담당 공무원과 계약상대자가 계약서에 기명하고 날인하거나 서명하면 국가 계약이 확정된다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제11조 제1항·제2항). 지방자치단체 계약은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자와 계약상대자가 계약서에 기명·날인하거나 서명하면 확정된다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제14조 제1항·제3항).

계약서 작성을 생략할 수 있는 대통령령상 예외는 따로 적용된다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제11조 제1항 단서, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제14조 제1항 단서). 설계변경으로 공사량이 늘거나 줄었다면 아래의 설계변경에 따른 계약금액 조정 절차로 금액을 확정한다. 공사기간·운반거리의 변경처럼 설계변경·물가변동 밖의 계약내용 변경은 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 않는 범위에서 조정한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제66조 제1항, (계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제23조 제1항, 지방계약법 시행령 제75조 제1항). 공사계약일반조건이 적용되는 공사에서 이 조정으로 계약금액이 늘 때는 계약상대자의 신청에 따라 조정하고, 이 조정 전반에 설계변경과 같이 준공대가 수령 전 신청과 30일 조정 기한이 준용된다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제23조 제4항·제5항). 지방자치단체 공사에서 태풍·홍수 등 계약상대자의 통제범위를 벗어난 사유로 계약기간을 연장한 때의 조정은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제22조 제2항이 따로 정한다.

민간 도급에서 추가 작업의 합의·지시와 대금 증명은 추가공사대금에서 설명한다.

설계변경을 하면 계약금액은 어떻게 조정되나?

설계변경으로 공사량이 늘거나 줄면 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원이 국가 공사의 계약금액을 조정한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제1항). 지방자치단체 공사는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 조정한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제1항).

국가 공사의 조정사유에는 설계변경뿐 아니라 물가변동과 그 밖의 계약내용 변경(천재지변, 전쟁 등 불가항력적 사유에 따른 경우를 포함한다)도 들어간다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제19조). 지방자치단체 공사도 물가 변동과 그 밖의 계약내용 변경을 조정사유로 둔다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제22조 제1항).

설계변경에 따른 조정액은 물량내역서를 누가 작성했는지와 항목별 단가 기준에 따라 달라진다.

물량내역서 직접 작성 공사

국가 공사에서 입찰참가자가 물량내역서를 직접 작성하고 단가를 적은 산출내역서를 낸 경우, 그 물량내역서의 누락·오류 등으로 설계변경이 있으면 계약금액을 변경할 수 없다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제1항 단서). 공사계약일반조건이 적용되는 공사에서 입찰참가자가 교부받은 물량내역서의 물량을 수정하고 단가를 적은 산출내역서를 낸 경우에는, 물량 수정이 허용된 공종에는 이 제한이 그대로 걸리고, 수정이 허용되지 않은 공종에만 적용하지 않는다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제21조 제2항).

지방자치단체 공사에서 증액이 막히는 부분은 두 가지다. 물량내역서가 교부되지 않아 입찰참가자가 직접 작성한 부분(지방계약법 시행령 제15조 제7항 제2호)과, 교부된 물량내역서 중 발주기관이 수정을 허용한 부분(같은 영 제15조 제7항 제1호 나목, 허용했으나 수정하지 않은 부분 포함)이다. 이 부분에 누락·오류 등이 있으면 계약내용을 변경하더라도 계약금액을 증액할 수 없다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제2항). 교부된 물량내역서에 단가만 적은 공사(같은 영 제15조 제7항 제1호 가목)는 이 제한 대상에 들어 있지 않고, 제한 대상 부분도 감액까지 막히지는 않는다.

항목별 단가 기준

설계변경에 따른 조정액은 실제 지출액 전부가 아니라 다음 단가 기준으로 계산한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제3항, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제4항). 일괄·대안(채택 부분)·기본설계 기술제안입찰 공사와, 공사계약일반조건이 적용되는 국가 공사의 표준시장단가 적용 부분은 아래 「표준시장단가 공사와 일괄입찰 공사」 절의 별도 기준을 따른다.

증감된 공사량의 단가는 계약단가, 즉 국가 시행령 제14조 제6항·제7항(지방은 시행령 제15조 제6항·제7항)에 따라 제출한 산출내역서상의 단가로 한다. 계약단가가 예정가격단가보다 높은데 물량이 늘면, 늘어난 물량에는 예정가격단가를 적용한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제3항 제1호, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제4항 제1호).
계약단가가 없는 신규비목의 단가는 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가에 낙찰률을 곱한 금액으로 한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제3항 제2호, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제4항 제2호).
발주기관이 설계변경을 요구했거나 계약상대자에게 책임 없는 사유로 변경한 경우에는 위 두 기준에도 불구하고, 증가된 물량 또는 신규비목의 단가를 설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가와 그 단가에 낙찰률을 곱한 금액의 범위에서 계약당사자가 협의해 정한다. 협의가 성립하지 않으면 「설계변경 당시를 기준으로 산정한 단가 + 그 단가 × 낙찰률」의 50%를 적용한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제3항 제3호, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제4항 제3호). 이 기준은 증가된 물량과 신규비목만 정하므로 줄어든 물량은 계약단가로 한다.

낙찰률이란 예정가격에 대한 낙찰금액 또는 계약금액의 비율을 말한다. 공사계약일반조건에서 「설계변경 당시」는 설계도면 변경이 필요하면 발주기관이 변경도면을 확정한 때, 도면 변경이 필요 없으면 계약당사자가 설계변경을 문서로 합의한 때, 우선시공을 한 경우에는 우선시공을 하게 한 때다. 같은 조건의 신규비목에는 산출내역서에 없는 품목뿐 아니라 같은 품목이라도 성능·규격 등이 다른 경우가 들어간다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제1항 제2호). 공종 단가가 세부공종 없이 1식단가로 적혀 있어도 설계도면·공사시방서 변경으로 그 구성내용이 바뀌면 같은 기준으로 조정한다(같은 조건 제20조 제7항).

증감분의 일반관리비·이윤 등은 산출내역서상의 비율에 따르되 국가 공사는 재정경제부령, 지방 공사는 행정안전부령이 정하는 율을 넘지 못한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제6항, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제7항). 공사계약일반조건이 적용되는 공사는 간접노무비·산재보험료·산업안전보건관리비 등 승율비용도 산출내역서상의 율에 따르되 설계변경 당시의 관계법령 등이 정한 율을 넘지 못한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제5항).

계약상대자의 요청으로 새로운 기술·공법 등을 쓰는 설계변경을 해 공사비 절감·시공기간 단축 효과가 현저하면, 절감액의 100분의 30에 해당하는 금액을 감액한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제4항, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제5항). 그 기술·공법의 범위와 한계에 이의가 있으면 기술자문위원회(없으면 건설기술심의위원회, 지방은 지방건설기술심의위원회)의 심의를 받는다(같은 영 제65조 제5항, 같은 영 제74조 제6항). 공사계약일반조건이 적용되는 공사에서 계약상대자는 그 개발비용과, 설계변경 뒤 그 기술·공법으로 시공할 수 없다고 판명된 경우의 시공비용을 발주기관에 청구할 수 없다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제19조의4 제4항).

원도급 계약금액이 설계변경으로 조정된 뒤의 하도급대금 조정은 설계변경에 따른 하도급대금 조정에서 설명한다.

표준시장단가 공사와 일괄입찰 공사는 계산이 어떻게 다르나?

국가 공사계약일반조건이 적용되는 공사에서 발주기관은 표준시장단가 공사와 일괄·대안·기술제안입찰 공사에 별도 기준을 적용한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제3항·제21조). 지방자치단체 공사의 대안·일괄·기술제안입찰은 지방계약법 시행령의 특칙을 따른다. 그 기준은 다음과 같다.

표준시장단가가 적용된 공사는 발주기관 요구에 따른 협의 기준에도 불구하고 별도 단가로 계약금액을 조정해야 한다. 예정가격 산정 때 표준시장단가가 적용된 증가 공사량, 표준시장단가를 기준으로 산정하려는 신규비목은 설계변경 당시를 기준으로 산정한 표준시장단가로 한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제2항·제3항).
증액이 제한되는 공사는 일괄입찰, 대안입찰(대안이 채택된 부분에 한함), 기본설계 기술제안입찰, 실시설계 기술제안입찰(기술제안이 채택된 부분에 한함)로 체결한 공사다. 이 공사는 정부에 책임 있는 사유 또는 천재·지변 등 불가항력의 사유가 아니면 설계변경으로 계약내용을 변경해도 계약금액을 증액할 수 없다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제21조 제1항). 정부에 책임 있는 사유 또는 불가항력의 사유는 설계 당시 공사관련법령 등에 정한 바에 따라 설계서가 작성된 경우에 한하여 다음 일곱 가지를 말한다. 사업계획 변경 등 발주기관의 필요, 인허가기관 등의 요구를 발주기관이 수용한 경우, 공사관련법령(표준시방서·설계기준 등 포함)의 제정·개정, 법령대로 시공했는데도 생긴 민원이 앞의 네 가지다. 교부된 지하매설 지장물 도면과 현장 상태가 다르거나 계약 뒤 새로 매설된 지장물, 토지·건물소유자의 반대 등으로 지질조사가 불가능했던 부분, 제32조의 사항 등 계약당사자 누구의 책임에도 속하지 않는 사유가 나머지 세 가지다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제21조 제5항).
이 공사들의 계약금액을 조정할 때 실시설계 기술제안입찰은 시행령 제65조 제3항(위 항목별 단가 기준), 일괄·대안입찰과 기본설계 기술제안입찰은 시행령 제91조 제3항을 따른다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제21조 제4항). 제91조 제3항에서는 감소 물량은 산출내역서상 단가, 증가 물량은 설계변경 당시 산정 단가와 산출내역서상 단가의 범위에서 협의한 단가(협의가 안 되면 둘을 합한 금액의 100분의 50), 산출내역서에 단가가 없는 신규비목은 설계변경 당시 산정 단가로 한다.
지방자치단체 공사도 대안입찰·일괄입찰로 체결한 대형공사는 지방자치단체에 책임 있는 사유 또는 천재지변 등 불가항력적 사유가 아니면 계약금액을 증액할 수 없다. 일괄입찰에서 계약 체결 전에 실시설계적격자의 책임 없이 민원·영향평가·인허가 조건이나 지방자치단체의 보완 요구 등 지방계약법 시행령 제103조 제2항의 사유로 실시설계를 보완했다면 계약체결 이후 계약금액을 조정한다. 조정 단가는 위 국가 시행령 제91조 제3항과 같은 구조로 지방계약법 시행령 제103조 제3항이 정하고, 신규비목은 설계변경 당시 산정 단가로 한다. 기본설계 기술제안입찰은 제103조를, 실시설계 기술제안입찰은 제74조를 준용한다(지방계약법 시행령 제103조, 제137조).
일괄입찰과 기본설계 기술제안입찰에서 계약 체결 전에 실시설계적격자에게 책임 없는 사유로 실시설계를 바꿨다면 계약 체결 뒤 즉시 계약금액을 조정한다. 그 사유는 민원이나 환경·교통영향평가 또는 관련 법령에 따른 인허가 조건 등과 관련된 변경, 발주기관이 제시한 기본계획서·입찰안내서 또는 기본설계서에 명시·반영되지 않은 사항에 대한 그 발주기관의 변경 요구다. 중앙건설기술심의위원회 또는 기술자문위원회가 실시설계 심의과정에서 한 변경 요구도 같다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제21조 제3항).
제21조 제3항·제5항의 사유가 아닌 현장상태와 설계서의 상이 등으로 설계를 바꾸면 전체 공사에서 늘고 준 금액을 합산해 조정하되, 계약금액을 증액할 수는 없다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제21조 제7항).

어떤 경우 설계변경 증액에 별도 승인이 필요한가?

예정가격의 100분의 86 미만으로 낙찰된 공사에서 증액조정금액이 당초 계약금액의 100분의 10 이상이면 별도 승인을 받아야 한다. 승인을 받아야 하는 사람은 계약담당공무원·계약담당자이고, 근거는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제2항과 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제3항이다. 승인 절차는 발주기관에 따라 다음과 같이 나뉜다.

국가 공사의 계약담당공무원은 계약심의위원회, 「국가재정법 시행령」 제49조에 따른 예산집행심의회 또는 「건설기술 진흥법 시행령」 제19조에 따른 기술자문위원회의 심의를 거쳐 소속중앙관서의 장의 승인을 얻어야 한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제2항).
지방자치단체 공사의 계약담당자는 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제3항). 이와 별개로 지방자치단체 공사의 계약금액을 설계변경으로 증액 조정할 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 그 적절성과 적법성을 심사한다(같은 영 제74조 제8항).

두 번째 이후 조정에서는 그 전에 설계변경으로 감액 또는 증액조정된 금액과 이번에 증액조정하려는 금액을 모두 합해 기준을 따진다. 장기계속공사의 기준금액은 국가 공사에서는 시행령 제69조 제2항에 따라 부기된 총공사금액이다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제2항). 지방 공사의 「원래 계약금액」도 장기계속공사는 제1차계약 체결 때 덧붙여 적은 총공사금액이다(지방계약법 시행령 제73조 제1항 괄호, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제3항).

설계변경과 계약금액 조정 청구는 언제 어떻게 하나?

공사계약일반조건이 적용되는 국가 공사에서 계약상대자는 준공대가(장기계속계약은 각 차수별 준공대가)를 받기 전까지 계약금액 조정을 신청해야 한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제10항). 설계변경부터 금액 조정까지는 다음 순서로 진행된다.

계약상대자는 설계서의 내용이 불분명하거나 누락·오류·상호모순이 있음을 발견하면 그 부분을 이행하기 전에, 공사현장의 상태가 설계서와 다르면 지체 없이 그 사항을 적은 서류를 작성해 계약담당공무원과 공사감독관에게 동시에 통지해야 한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제19조의2 제1항, 제19조의3 제1항). 설계서가 불분명한 경우 확인된 당초 시공방법·투입자재대로 시공하면 설계서만 보완하고 계약금액은 조정하지 않으며, 확인된 사항과 다르게 시공해야 하면 설계서를 보완하고 계약금액을 조정한다. 설계도면과 공사시방서가 일치하는데 물량내역서만 다르면 물량내역서를 도면·시방서에 맞추고, 도면과 시방서가 다르면 우선할 내용으로 한쪽을 확정한 뒤 물량내역서를 맞춘다. 이 물량내역서 맞춤은 일괄입찰, 대안입찰(채택 부분), 기술제안입찰, 수의계약(시행령 제30조 제2항 본문 공사 제외) 공사에는 적용하지 않고, 이 공사에서 도면과 시방서가 모순되면 관련 법령·입찰서류에 따라 우선 여부를 정한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제19조의2 제2항 제1호·제3호·제4호, 제3항, 제2조 제4호).
설계변경은 그 변경이 필요한 부분을 시공하기 전에 완료해야 한다. 다만 계약담당공무원은 공정이행의 지연으로 품질저하가 우려되는 등 긴급하게 공사를 수행할 필요가 있으면 계약상대자와 협의해 설계변경 시기 등을 명확히 정하고, 설계변경을 완료하기 전에 우선시공을 하게 할 수 있다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제19조 제3항).
계약상대자는 준공대가 수령 전까지 발주기관에 계약금액 조정을 청구한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제8항·제10항). 구두 청구는 문서로 보완되어야 효력이 있고, 청구의 효력은 계약문서에 따로 정함이 없으면 발주기관에 도달한 날(공휴일이면 그 다음 날)부터 생기므로 준공대가 수령 전에 문서가 도달해야 한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제5조 제1항·제3항).
계약담당공무원은 청구 내용이 부당함을 발견하면 지체 없이 보완요구 등의 조치를 해야 한다. 계약상대자가 보완요구 등을 통보받은 날부터 발주기관이 보완 완료 사실을 통지받은 날까지는 아래 30일에 넣지 않는다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제9항).
발주기관은 청구를 받은 날부터 30일 이내에 계약금액을 조정해야 한다. 예산배정의 지연 등 불가피한 경우에는 계약상대자와 협의해 조정기한을 연장할 수 있고, 조정할 예산이 없으면 공사량 등을 조정하여 그 대가를 지급할 수 있다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제20조 제8항).

지방자치단체 공사도 설계변경은 그 부분 시공 전에 완료하되 긴급하면 협의해 시기를 정하고 우선 시공하게 할 수 있다. 증액 조정은 계약상대자의 청구를 받은 날부터 30일 이내에 하고, 불가피하면 협의해 기한을 연장하며 예산이 없으면 공사량 등을 조정해 대가를 지급할 수 있다(지방계약법 시행규칙 제73조, 제72조 제8항, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제1항).

설계변경과 별개로 공사가 늦어졌을 때의 지체상금은 국가·지방자치단체 공사의 지체상금에서 설명한다.

실무 체크포인트

바뀐 공사 내용이 변경도면 확정·문서 합의·우선시공 지시 중 무엇으로 정해졌는지 확인하고, 구두 지시는 문서로 보완받는다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제5조 제1항, 제20조 제1항 제2호).
입찰 때 물량내역서를 직접 작성했는지, 변경 공종이 그 직접 작성 부분인지 입찰서류로 확인한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제1항 단서, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제2항).
설계변경이 발주기관 요구이거나 계약상대자에게 책임 없는 사유인지 자료로 정리하고, 신규 항목 단가 협의안을 준비한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제3항 제3호, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제4항 제3호).
예정가격의 100분의 86 미만으로 낙찰된 공사라면 앞선 조정액까지 합한 증액이 당초 계약금액의 100분의 10 이상인지 계산한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제65조 제2항, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제74조 제3항).
공사계약일반조건이 적용되는 국가 공사라면 준공대가(장기계속계약은 차수별) 수령 전에 조정 청구 문서가 발주기관에 도달하게 하고, 청구일부터 30일 조정 기한을 관리한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제5조 제3항, 제20조 제8항·제10항).