지방자치단체 장기계속공사계약의 계약금액 조정

대법원은 지방계약법상 장기계속공사계약에서 차수별 계약에서 정한 공사기간이 아니라 총괄계약에서 정한 총공사기간의 연장을 이유로 한 조정신청을 적법한 신청이라 보기 어렵다고 판단했다(2018다225005).

쉽게 말하면 — 지방자치단체와 맺은 장기계속공사계약에서 차수별 공사기간이 아니라 총공사기간이 늘었다는 이유로 조정을 신청하면 적법한 신청으로 보기 어렵습니다.

조정신청서에 기재된 공사 연장기간이 해당 차수로 특정되는 등 차수별 조정신청 의사가 명시되었다고 볼 수 있어야 하고, 차수별 계약의 최종 기성대가 또는 준공대가의 지급이 이루어지기 전에 신청을 마쳐야 합니다(2018다225005).

그 차수의 준공대가 및 완료대가를 받기 전까지 청구해야 조정금액을 지급받을 수 있습니다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제9장 제7절 4.나.4), 1.다.3)). 총괄계약의 법리는 장기계속공사계약의 총괄계약과 공사기간 연장에서 다룹니다.

지방계약법령은 장기계속계약을 어떻게 정하는가?

지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이행에 수년이 걸리는 공사ㆍ제조 또는 용역 등의 계약을 다음 구분에 따라 체결한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제24조 제1항).

제1호: 총액으로 입찰하여 각 회계연도 예산의 범위에서 낙찰된 금액의 일부에 대하여 연차별로 계약을 체결하는 장기계속계약(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제24조 제1항 제1호)
제2호: 「지방재정법」 제42조에 따라 계속비로 예산을 편성하여 낙찰된 금액의 총액에 대하여 계약을 체결하는 계속비계약(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제24조 제1항 제2호)

지방재정법은 지방자치단체의 장이 공사나 제조, 그 밖의 사업으로서 그 완성에 수년을 요하는 것은 필요한 경비의 총액과 연도별 금액에 대하여 지방의회의 의결을 얻어 계속비로서 여러 해에 걸쳐 지출할 수 있다고 정한다(지방재정법 제42조 제1항).

시행령은 장기계속공사에 대하여 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 덧붙여 적고 해당 연도의 예산의 범위에서 제1차공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다고 정한다. 제2차공사 이후의 계약은 덧붙여 적은 총공사금액(제73조부터 제75조까지의 규정에 따른 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위에서 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제78조 제2항). 제2항과 제3항에 따른 차수별 계약금액은 총공사ㆍ총제조 등의 계약단가에 따라 결정한다(같은 영 제78조 제4항).

대법원은 지방계약법상 장기계속공사계약을 어떻게 판단했는가?

2018다225005는 지방계약법 제24조 제1항과 같은 법 시행령 제78조 제2항에 규정된 장기계속공사계약의 총괄계약을 판단했다. 총괄계약의 효력은 계약상대방 결정, 계약이행의사 확정, 계약단가 등에만 미칠 뿐이고, 계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약 이행기간 등은 모두 차수별 계약을 통하여 구체적으로 확정된다고 보았다. 이 판단에는 구 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 관한 2014다235189 판결 등이 참조되었다.

총괄계약에서 정한 총공사기간의 연장을 이유로 한 계약금액 조정신청은 적법한 신청이라 보기 어렵다고 판단했다. 해당 차수별 공사기간 연장에 대한 신청으로 인정하려면 두 요건을 갖추어야 한다고도 보았다. 하나는 차수별 계약의 최종 기성대가 또는 준공대가의 지급이 이루어지기 전에 조정신청을 마치는 등 해당 차수별 조정신청의 요건을 갖추는 것이다. 다른 하나는 조정신청서에 기재된 공사 연장기간이 해당 차수로 특정되는 등 조정신청의 형식과 내용, 조정신청의 시기, 조정금액 산정 방식 등을 종합하여 볼 때 객관적으로 차수별 공사기간 연장에 대한 조정신청 의사가 명시되었다고 볼 수 있을 정도에 이르는 것이다. 이 판결은 상고를 기각했다.

2016다213183은 충청북도를 상대로 한 사건이다. 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정되기 전의 것) 제63조가 준용하는 구 국가계약법(2012. 3. 21. 법률 제11377호로 개정되기 전의 것) 제21조와 시행령 제69조 제2항, 또는 지방계약법 제24조 제1항과 시행령 제78조 제2항에 규정된 장기계속공사계약의 총괄계약을 판단했다. 같은 판결은 국가계약법 제19조, 같은 법 시행령 제66조 제1항, 지방계약법 제22조, 같은 법 시행령 제75조 제1항에 정한 공사기간 연장에 따른 계약금액 조정을 판단했다. 장기계속공사계약의 경우 연차별 공사기간 연장을 이유로 연차별 계약금액을 조정할 수 있을 뿐, 총공사기간 연장을 이유로 총공사금액을 조정할 수는 없다고 보았다. 연차별 계약금액 조정신청은 특별한 사정이 없는 한 해당 연차의 기성대가 수령 전까지 하여야 한다고도 보았다.

지방계약법령은 공사기간 연장의 계약금액 조정을 어떻게 정하는가?

지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약내용의 변경으로 조정이 필요하면 계약금액을 조정한다. 대상은 공사ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖에 재정지출의 원인이 되는 계약이다. 계약을 체결한 후 물가 변동 및 설계 변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제22조 제1항). 시행령은 법 제22조 제1항에 따른 공사, 제조 등의 계약에서의 조정을 정한다. 제73조와 제74조에 따른 경우 외에 공사기간ㆍ운반거리의 변경 등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있으면 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위에서 조정한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제75조 제1항).

제1항 및 제2항의 경우에는 제74조 제7항을 준용한다. 그에 따라 계약금액의 증감분에 대한 일반관리비 및 이윤 등은 제15조 제6항 또는 제7항에 따라 제출한 산출내역서상의 일반관리비율 및 이윤율 등에 의하여 산출하되 행정안전부령으로 정하는 비율을 초과할 수 없다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제75조 제3항, 같은 영 제74조 제7항).

계약상대자의 통제범위를 벗어난 사유로 계약기간을 연장하면 어떻게 조정하는가?

지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 태풍, 홍수, 지진, 화재 그 밖에 대통령령으로 정하는 계약상대자의 통제범위를 벗어난 사유의 발생으로 인하여 계약기간을 연장하는 경우에는 계약금액을 조정하여야 한다. 조정은 그 변경된 내용에 따른 비용을 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따른다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제22조 제2항, 2018. 12. 24. 신설).

그 사유는 시행령 제75조의2 제1항 각 호가 정한다. 제1호는 호우, 해일, 대설, 한파, 가뭄, 폭염, 황사, 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 그 밖에 이에 준하는 자연현상이다. 제2호는 붕괴, 폭발, 화생방사고ㆍ환경오염사고, 에너지ㆍ통신ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도 등 국가기반체계의 마비다. 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병 예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 고농도 미세먼지 비상저감조치의 시행도 같은 호의 사유다. 제3호는 전쟁, 사변, 테러 또는 폭동이다. 제4호는 그 밖에 계약상대자의 통제범위를 벗어난 사유로서 행정안전부장관이 정하여 고시하는 사유다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제75조의2 제1항). 이 경우에도 제74조 제7항을 준용한다(같은 영 제75조의2 제2항). 제22조 제2항은 2018. 12. 24. 신설되었고, 2016다213183의 조정신청은 2012. 7. 16.에 있었으며 그 판결이 정한 조항은 제22조와 시행령 제75조 제1항이다.

집행기준은 청구 기한과 연장 조정을 어떻게 정하는가?

지방자치단체 집행기준은 청구 기한과 연장 조정을 다음과 같이 정한다.

제7절 1.다.3): 「“1)” 전단에 따른 계약상대자의 계약금액조정 청구는 제9절 “5”에 따른 준공대가 및 완료대가(장기계속공사의 경우에는 각 차수별 준공대가 및 완료대가) 수령 전까지 해야 조정금액을 지급받을 수 있다」((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제7절 1.다.3))
제7절 4.가: 「계약담당자는 공사‧용역계약에 있어서 “1”과 “3”의 경우 외에 공사기간·운반거리의 변경 등 계약내용의 변경 및 계약기간 연장에 따라 계약금액을 조정해야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 이를 조정한다」((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제7절 4.가)
제9장 제8절 2.가: 제8절 1.다의 어느 하나의 사유가 계약기간(장기계속계약의 경우에는 연차별 계약기간을 말한다) 안에 발생한 경우가 대상이다. 계약상대자는 지체 없이 계약담당자(공사의 경우 제5절 1.마.1)나)에 대한 수정공정표를 첨부하여 공사감독관을 경유)에게 서면으로 계약기간의 연장을 청구해야 한다. 다만 연장사유가 계약기간 안에 발생하여 계약기간을 지나서 종료된 경우에는 그 사유가 종료된 후 즉시 청구해야 한다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제8절 2.가).
제8절 2.라: 제8절 2.나에 따라 계약기간을 연장한 경우에는 제7절 “4”에 따라 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 계약금액을 조정한다. 다만 “1-다-4)”의 사유, 곧 계약상대자의 부도 등으로 공사 및 용역 보증기관이 보증이행업체를 지정하여 보증 시공 및 이행할 경우에는 그러하지 아니하다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제8절 2.라).

제7절 4.나.3)은 “가”의 경우 계약금액이 증액될 때에는 계약상대자의 신청에 따라 조정해야 한다고 정한다. 제7절 4.나.4)는 4.가와 4.나.1)부터 3)까지에 따른 계약금액 조정에 제7절 1.다.1)부터 3)까지를 준용한다고 정한다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제7절 4.나).

공사이행기간 변경의 실비를 산정할 때 무엇을 제출하는가?

계약상대자는 공사이행기간의 변경사유가 발생하면 인력투입계획을 발주기관에 제출해야 한다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제1장 제8절 2.나). 그 계획은 예상되는 기간동안 현장유지․관리에 소요되는 인력에 관한 것이다. 계약담당자는 공사의 규모․내용․기간등을 고려하여 계약상대자와 협의하여 같은 2.가의 노무량을 정해야 한다(같은 나목). 2.가의 노무량은 연장 또는 단축된 기간 중 해당현장에서 제2장 제5절 제3관 5.나에 해당하는 자가 수행해야 할 노무량이다.

계약상대자는 공사이행기간의 변경사유가 발생하면 계약보증서, 공사이행보증서, 하도급대금지급보증서, 공사손해보험, 건설기계대여대금 지급보증 등의 보증기간을 연장해야 한다. 계약담당자는 보증수수료의 영수증 등을 근거로 금액을 확인하여 계약금액에 반영해야 한다(같은 기준 제1장 제8절 2.마). 제9장 제8절 2.나와 2.마에 따라 계약기간을 연장하는 경우 계약상대자는 연장계약 체결 전까지 연장이 표시된 보증서 등을 발주기관에 제출한다. 보증기간이 해당 계약 실제 완료일까지 유효한 것으로 약정된 경우에는 그러하지 아니하다(같은 기준 제9장 제8절 2.사).

계약금액 조정에 불이익을 받으면 어떻게 다투는가?

계약금액 조정으로 불이익을 받은 자는 해당 지방자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있다. 근거는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제34조 제1항과 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제110조 제2항이다. 대상은 국제입찰에 의한 지방자치단체 계약 또는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 입찰에 의한 계약과정이다.

그 규모는 「건설산업기본법」에 따른 종합공사 추정가격 4억원, 같은 법에 따른 전문공사 추정가격 1억원, 그 밖의 다른 법령에 따른 공사 추정가격 8천만원이다(같은 영 제110조 제1항). 이의신청은 불이익을 받은 날부터 20일 이내 또는 그 불이익을 받았음을 안 날부터 15일 이내에 하여야 한다(같은 법 제34조 제2항).

지방자치단체의 장은 이의신청을 받은 날부터 15일 이내에 심사하여 조치하고 그 결과를 지체 없이 통지하여야 한다(같은 조 제3항). 조치에 이의가 있는 자는 통지를 받은 날부터 20일 이내에 지방계약심의조정위원회에 재심을 청구할 수 있다(같은 조 제4항). 재심을 청구하려는 자는 행정안전부장관이 정하는 신청서에 서명 또는 기명날인하고 증거자료 및 관련 서류를 첨부하여 제출하여야 한다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제111조 제4항).

실무 체크포인트

조정 신청서에 총공사기간이 아니라 해당 차수로 특정한 공사 연장기간을 적고, 차수별 최종 기성대가 또는 준공대가의 지급이 이루어지기 전에 신청을 마친다(2018다225005).
준공대가 및 완료대가(장기계속공사는 각 차수별) 수령 전까지 청구한다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제7절 1.다.3), 제7절 4.나.4)).
제9장 제8절 1.다의 사유가 연차별 계약기간 안에 발생하면 지체 없이 수정공정표를 첨부해 공사감독관을 경유하여 계약담당자에게 서면으로 청구한다. 다만 그 사유가 계약기간 안에 발생하여 계약기간을 지나서 종료된 경우에는 종료 후 즉시 청구한다((예규) 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(시행 20260701) 제8절 2.가).
공사이행기간의 변경사유가 발생하면 그 예상되는 기간동안 현장유지․관리에 소요되는 인력투입계획을 발주기관에 제출한다(같은 기준 제1장 제8절 2.나). 연장계약 체결 전까지 연장이 표시된 보증서 등을 제출하되, 보증기간이 실제 완료일까지 유효한 것으로 약정된 경우에는 그러하지 아니하다(같은 기준 제9장 제8절 2.사).
계약금액 조정의 이의신청은 불이익을 받은 날부터 20일 이내 또는 안 날부터 15일 이내다(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제34조 제2항).