장기계속공사계약의 총괄계약과 공사기간 연장

장기계속공사계약에서 연차별 공사기간 연장을 이유로 연차별 계약금액을 조정할 수 있을 뿐, 총공사기간 연장을 이유로 총공사금액을 조정할 수는 없다(2014다235189, 2016다213183).

쉽게 말하면 — 갑 건설회사가 국가기관과 장기계속공사계약을 맺고 첫 계약서에 총공사기간을 부기했는데, 공사가 그 기간을 넘겨 계속되었습니다.

갑이 총공사기간이 늘었다는 이유로 총공사금액의 조정을 구해도 조정할 수 없습니다. 공사계약일반조건 제26조 제2항에 따라 연차별 계약기간이 연장되면, 그 연장이 갑의 부도 등으로 보증기관이 보증이행업체를 지정하여 보증시공할 사유에 의한 경우가 아닌 한 실비 범위에서 계약금액을 조정합니다.

갑은 그 차수의 준공대가를 받기 전까지 제4항에 따른 계약금액 조정을 신청해야 합니다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제26조 제5항).

장기계속계약은 계속비계약과 무엇이 다른가?

각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계속비사업에 대하여는 총액과 연부액을 명백히 하여 계속비계약을 체결하여야 한다. 장기계속계약은 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년이 필요한 계약의 경우 체결할 수 있고, 각 회계연도 예산의 범위에서 해당 계약을 이행하게 하여야 한다(국가계약법 제21조 제1항·제2항). 국가를 당사자로 하는 계약 가운데 1년 이상 진행되는 계약에서 총공사기간의 구속력은 계속비계약에 한하여 인정될 수 있을 뿐이다(2016다215721).

법령이 정한 두 계약

각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 「국가재정법」 제23조에 따른 계속비사업에 대하여 총액과 연부액을 명백히 하여 계속비계약을 체결하여야 한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조 제1항). 계속비는 완성에 수년이 필요한 공사나 제조 및 연구개발사업에 대하여 그 경비의 총액과 연부액(年賦額)을 정하여 미리 국회의 의결을 얻은 범위 안에서 수년도에 걸쳐서 지출할 수 있는 제도다(국가재정법 제23조 제1항).

각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차, 운송, 보관, 전기ㆍ가스ㆍ수도의 공급, 그 밖에 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년이 필요한 계약의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우 각 회계연도 예산의 범위에서 해당 계약을 이행하게 하여야 한다(같은 법 제21조 제2항).

시행령은 장기계속공사에 대하여 낙찰등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해 연도의 예산의 범위안에서 제1차공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다고 정한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제69조 제2항). 계속비예산으로 집행하는 공사에 대하여는 총공사와 연차별공사에 관한 사항을 명백히 하여 계약을 체결하여야 한다고 정한다(같은 영 제69조 제5항).

구분	계속비계약	장기계속계약
국가 계약의 근거	국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조 제1항, 국가재정법 제23조 제1항	국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조 제2항
계약의 형태	사업의 경비 전체에 대하여 미리 국회의 의결을 얻어 여러 회계연도에 걸친 사업에 대하여 총액을 정하여 하나의 계약으로 이루어지고 연부액을 부기하여 회계연도에 따라 연부액이 집행된다(2016다215721)	우선 1차년도의 제1차 공사에 관한 계약을 체결하면서 총공사금액과 총공사기간을 부기한다(2016다215721)
국가를 당사자로 하는 1년 이상 진행되는 계약에서 총공사기간의 구속력	계속비계약에 한하여 인정될 수 있다(2016다215721)	계속비계약이 아니므로 인정될 수 없다(2016다215721)

총공사기간의 구속력

대법원은 국가를 당사자로 하는 계약 가운데 1년 이상 진행되는 계약에서 총공사기간의 구속력은 계속비계약에 한하여 인정될 수 있을 뿐이라고 판단했다(2016다215721). 이 판단은 장기계속공사계약에서 총괄계약의 효력이 연차별 계약으로 구체적으로 확정된다고 본 전원합의체 판결에 이어진 것이다(2014다235189).

공동수급체가 국가철도공단과 장기계속계약 형태의 도급계약을 체결했다가 종전 장기계속계약을 계속비계약으로 변경하는 계약을 체결한 사례가 있다. 대법원은 변경계약을 통해 종전 장기계속계약의 형태로 체결된 도급계약이 소급하여 전체적으로 하나의 계속비계약으로 변경되었다는 사정 등이 인정되지 않으므로, 공단은 공사기간 연장에 따른 간접공사비에 해당하는 공사대금을 추가로 지급할 의무가 없다고 보았다(2016다215721). 이 판단은 그 사례의 변경계약에 관한 것이다.

총괄계약의 효력은 어디까지 미치는가?

대법원은 총괄계약의 효력이 계약상대방의 결정, 계약이행의사의 확정, 계약단가 등에만 미치고 이행기간 등은 연차별 계약으로 확정된다고 본다(2014다235189).

총괄계약의 의미

장기계속공사계약은 총공사금액 및 총공사기간에 관하여 별도의 계약을 체결하고 다시 개개의 사업연도별로 계약을 체결하는 형태가 아니다. 우선 1차년도의 제1차공사에 관한 계약을 체결하면서 총공사금액과 총공사기간을 부기하는 형태로 이루어지고, 이 부기에 관한 합의를 통상 「총괄계약」이라 칭한다(2014다235189).

사업연도가 경과함에 따라 총공사기간이 연장되는 경우에는 추가로 연차별 계약을 체결하면서 그에 부기하는 총공사금액과 총공사기간이 같이 변경된다. 연차별 계약과 별도로 총괄계약(총공사금액과 총공사기간)의 내용을 변경하는 계약이 따로 체결되는 것은 아니다(같은 판결).

2014다235189는 구 국가계약법(2012. 3. 21. 법률 제11377호로 개정되기 전의 것)과 구 시행령(2014. 11. 4. 대통령령 제25679호로 개정되기 전의 것)을 적용한 판결이다. 판결의 참조조문은 구 제21조를 현행 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조 제2항에 대응시킨다.

효력이 미치는 사항과 연차별 계약이 정하는 사항

다수의견은 총괄계약이 그 자체로 총공사금액이나 총공사기간에 대한 확정적인 의사의 합치에 따른 것이 아니라 각 연차별 계약의 체결에 따라 연동되는 것이라고 보았다. 일반적으로 장기계속공사계약의 당사자들은 총괄계약의 총공사금액 및 총공사기간을 각 연차별 계약을 체결하는 데 잠정적 기준으로 활용할 의사를 가지고 있을 뿐이라고 보인다고 했다(2014다235189). 2020다221747은 구 국가계약법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것)에 관하여 총괄계약이 「각 차수별 계약의 체결에 따라 연동된다」고 표현했다.

다수의견이 든 총괄계약의 효력 범위는 다음 사항 등이다.

계약상대방의 결정: 연차별 계약마다 경쟁입찰 등 계약상대방 결정 절차를 다시 밟을 필요가 없다(2014다235189).
계약이행의사의 확정: 정당한 사유 없이 연차별 계약의 체결을 거절할 수 없고, 총공사내역에 포함된 것을 별도로 분리발주할 수 없다(2014다235189).
계약단가: 연차별 계약금액을 정할 때 총공사의 계약단가에 의해 결정한다(2014다235189, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제69조 제4항).

계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약의 이행기간 등은 모두 연차별 계약을 통하여 구체적으로 확정된다(2014다235189, 2020다221747).

제2차 이후 계약과 계약보증금

제2차공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위안에서 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다. 부기된 총공사금액은 제64조 내지 제66조의 규정에 의한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제69조 제2항 후단).

시행령 제51조 제3항은 다음과 같이 정한다. 「제1항의 규정은 장기계속계약에 있어서 계약상대자가 제69조제2항 후단 및 동조제3항의 규정에 의한 2차이후의 공사 또는 제조등의 계약을 체결하지 아니한 경우에 이를 준용한다」(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제51조 제3항).

같은 영 제51조 제1항에 따르면 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자가 정당한 이유없이 계약상의 의무를 이행하지 아니한 때에는 계약보증금을 국고에 귀속시켜야 한다. 그 계약보증금은 제50조의 규정에 의한 계약보증금(제52조 제1항 제2호 및 제3호의 규정에 의한 보증금액을 포함한다. 이하 같다)이고, 귀속은 법 제12조 제3항의 규정에 의한다. 이 경우 제75조 제1항의 규정을 준용한다. 제1항을 적용할 때의 금액 특례도 있다. 대상은 성질상 분할할 수 있는 공사ㆍ물품 또는 용역 등에 관한 계약(법 제22조에 따른 단가계약은 제외한다)으로서 기성부분 또는 기납부분을 검사를 거쳐 인수(인수하지 않고 관리ㆍ사용하고 있는 경우를 포함한다)한 경우다. 이때는 당초의 계약보증금 중 기성부분 또는 기납부분에 해당하는 계약보증금은 제외하고 국고에 귀속한다(같은 조 제2항 제1호).

제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 계약보증금을 국고에 귀속시키는 경우 그 계약보증금을 기성부분에 대한 미지급액과 상계 처리해서는 안 된다. 다만, 계약보증금의 전부 또는 일부를 면제한 경우에는 국고에 귀속시켜야 하는 계약보증금은 기성부분에 대한 미지급액과 상계 처리할 수 있다(같은 조 제4항). 공사계약일반조건 제8조 제1항·제2항에도 계약보증금의 국고 귀속 규정이 있다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제8조).

총공사기간이 연장되면 총공사금액을 조정할 수 있는가?

대법원은 장기계속공사계약에서 연차별 공사기간 연장을 이유로 연차별 계약금액을 조정할 수 있을 뿐, 총공사기간 연장을 이유로 총공사금액을 조정할 수는 없다고 본다(2016다213183).

2014다235189는 총공사기간이 최초로 부기한 공사기간보다 연장된 경우 공사기간이 변경된 것으로 보아 계약금액 조정을 인정할 수 있는지에 대하여 소극으로 판단했다(판시사항). 총공사기간 연장을 이유로 한 간접공사비 증액청구를 일부 인용한 원심판결 중 서울특별시 패소 부분을 파기환송했다.

조정에 관한 법령의 문언

국가계약법은 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원이 공사계약ㆍ제조계약ㆍ용역계약 또는 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 다음의 조정을 정한다. 물가변동, 설계변경, 그 밖에 계약내용의 변경(천재지변, 전쟁 등 불가항력적 사유에 따른 경우를 포함한다)으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제19조). 시행령은 공사ㆍ제조등의 계약에서 제64조 및 제65조의 규정에 의한 경우외에 공사기간ㆍ운반거리의 변경등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위안에서 이를 조정한다고 정한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제66조 제1항).

물가변동 조정을 정한 시행령 제64조 제1항은 계약금액을 「장기계속공사 및 장기물품제조등의 경우에는 제1차계약체결시 부기한 총공사 및 총제조등의 금액을 말한다. 이하 이 장에서 같다」고 정한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제64조 제1항 괄호). 2016다213183이 위 결론의 근거로 든 조항은 국가계약법 제19조, 같은 법 시행령 제66조 제1항, 지방계약법 제22조, 같은 법 시행령 제75조 제1항이다.

조정신청이 있어야 조정이 이루어진다

공사기간 연장으로 인한 계약금액의 조정 사유가 발생하였다고 하더라도 그 자체로 계약금액 조정이 자동적으로 이루어지는 것이 아니라, 계약당사자의 상대방에 대한 적법한 계약금액 조정신청에 의하여 비로소 이루어진다. 그러므로 차수별 계약에서 정한 공사기간이 아니라 총괄계약에서 정한 총공사기간의 연장을 이유로 한 계약금액 조정신청은 적법한 계약금액 조정신청이라 보기 어렵다(2019다267679).

2020다221747도 같은 취지로 연차별 계약에서 정한 공사기간이 아니라 총괄계약에서 정한 총공사기간의 연장을 이유로 한 조정신청을 적법한 신청이라 보기 어렵다고 판단했다.

차수별 공사기간이 연장되면 계약금액은 어떻게 조정하고 언제까지 신청하는가?

계약담당공무원이 제26조 제2항에 의하여 연차별 계약기간을 연장한 경우 변경된 내용에 따라 실비(하도급업체가 지출한 비용을 포함한다)를 초과하지 아니하는 범위안에서 계약금액을 조정한다. 다만 제25조 제3항 제5호의 사유(계약상대자의 부도 등으로 보증기관이 보증이행업체를 지정하여 보증시공할 경우)에 의한 경우에는 그러하지 아니하다(공사계약일반조건 제26조 제4항, 제25조 제3항 제5호, 제23조 제1항). 계약상대자는 준공대가(장기계속계약의 경우에는 각 차수별 준공대가) 수령전까지 제4항에 의한 계약금액 조정신청을 하여야 한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제26조 제5항). 실비 산정, 차수별 신청으로 인정되는 요건, 연차별 계약 사이의 공백기간 비용은 장기계속공사의 연차별 공사기간 연장과 계약금액 조정에서 다룬다.

지방자치단체 계약에도 같은 법리가 적용되는가?

대법원은 지방계약법상 장기계속공사계약에서도 총괄계약의 효력과 총공사기간 연장을 이유로 한 조정신청에 관하여 국가 계약과 같은 법리로 판단한다(2018다225005, 2016다213183). 지방계약법령의 구조, 계약금액 조정 조항, 집행기준의 청구 기한은 지방자치단체 장기계속공사계약의 계약금액 조정에서 다룬다.

실무 체크포인트

첫 계약서가 장기계속계약인지 계속비계약인지 확인한다. 국가를 당사자로 하는 계약 가운데 1년 이상 진행되는 계약에서 총공사기간의 구속력은 계속비계약에 한하여 인정될 수 있을 뿐이다(2016다215721).
조정신청서에는 총공사기간이 아니라 해당 차수로 특정한 공사 연장기간을 적는다. 신청의 형식과 내용, 시기, 조정금액 산정 방식 등을 종합할 때 객관적으로 차수별 공사기간 연장에 대한 조정신청 의사가 명시되어야 한다(2019다267679 판결요지 [2]).
제26조 제4항에 의한 조정신청은 각 차수별 준공대가 수령전에 한다((계약예규) 공사계약일반조건(시행 20260430) 제26조 제5항). 차수별 신청으로 인정되려면 최종 기성대가 또는 준공대가의 지급이 이루어지기 전에 신청을 마쳐야 한다(2019다267679 판결요지 [2]).
실비 자료와 공백기간 비용은 장기계속공사의 연차별 공사기간 연장과 계약금액 조정, 지방자치단체 공사는 지방자치단체 장기계속공사계약의 계약금액 조정에서 다룬다.